carrillo y reátegui

Resumen

Este artículo presenta los resultados de un estudio que tuvo como objetivo

identificar cómo se desarrolla la articulación intergubernamental a propósito

de la experiencia de un proyecto de inversión pública (PIP), que buscaba mejo-

rar los aprendizajes de educación básica del distrito de Julcán en el marco de la

gestión educativa descentralizada. Se seleccionó el distrito de Julcán como caso,

dado que cuenta con un PIP de tres años que fue diseñado como innovación

para atender la problemática educativa del distrito articulando las instancias de

gestión y niveles de gobierno. Los hallazgos de la investigación muestran que si

bien se ha impulsado la articulación intergubernamental -específicamente, a

nivel horizontal (dentro del mismo nivel de gobierno y sector)- existen muchas

limitaciones para crear mecanismos y canales que posibiliten el desarrollo e

institucionalización de esta articulación, principalmente entre el nivel local y

regional. Localmente, la poca articulación que se ha observado se refiere bá-

sicamente al tema administrativo o al financiamiento. No obstante, el estudio

realizado muestra algunos indicios que ayudan a definir cuáles son estas posibi-

lidades de articulación a partir de la identificación de los nudos críticos.

Palabras clave: Descentralización educativa, gestión educacional, orga-

nización y gestión, burocracia, institucionalización

Abstract

This article presents the results of a study that aimed to identify how inter-

governmental joints develop, on the basis of the experience of a public in-

vestment project (PIP) to improve learning processes in basic education in

the Julcán district, in the context of decentralized education management.

The district of Julcán was selected as a case because it has a three-year

PIP, an innovative initiative to meet the district’s educational problems, which

articulates management bodies and different levels of government. The in-

formation was gathered through semi-structured interviews aimed at local

and regional actors, documentary analysis, and field observations.

The research findings show that while there has been specific intergov-

ernmental coordination at the horizontal level (within the same level of gov-

ernment and sector), there are many limitations to creating mechanisms and

channels that enable the development and institutionalization of this joint,

primarily between the local and the regional levels. Locally, the joint basically

takes place in administrative or financial topics. However, the study shows of-

fers some insights to define the possibilities for articulation while identifying

what the critical points are.

Keywords: Educational decentralization, educational management, or-

I ganization and management, bureaucracy, institutionalization

los límites de la articulación intergubernamental en educación: julcán

Los límites de la articulación intergubernamental en educación: el

caso de un proyecto de inversión pública en Julcán

Introducción

n este documento, se presentan los hallazgos de un estudio realizado en

el distrito de Julcán, sobre los alcances y limitaciones de las relaciones de

gobierno que se desarrollan para mejorar los aprendizajes de niños y niñas

de educación básica regular a través de la implementación de un proyecto de

inversión pública (PIP) en el marco de una gestión educativa descentralizada.

Consideramos que estudios como este son importantes en la medida que

enriquecen el debate nacional en torno a la descentralización, que consti-

tuye un proceso en curso y, que en materia de educación, supone grandes

desafíos.

La descentralización es una de las reformas más importantes impulsadas

por el Estado peruano en los últimos diez años. A través de este proceso se

busca que los tres niveles de gobierno -nacional, regional y local- asuman la

responsabilidad de responder por los intereses de los ciudadanos del país.

De este modo, será posible garantizar la mejora de los servicios ofrecidos en

el territorio en el marco de la gobernabilidad, entendida como la «capacidad

por parte del sistema sociopolítico de gobernarse a sí mismo en el contexto

de otros sistemas más amplios de los que forma parte» (Kooiman, en Báscolo

y Yavich, s.f., p. 7).

Este proceso no solo distribuye la centralidad existente del poder, sino

también crea nuevas centralidades bajo una perspectiva democrática (Cas-

tañeda, 2012). En ese contexto, la articulación y concertación entre los tres

niveles, para la adopción e implementación de políticas nacionales y secto-

riales, es una señal de identidad de un Estado que descentraliza su gobierno,

pero que no deja de ser unitario (Usaid|Perú ProDescentralización, 2011).

La generación e institucionalización de espacios de articulación interguber-

namental para la toma de decisiones conjuntas por parte de estos niveles

de gobierno es un elemento esencial para la gestión descentralizada de las

funciones estatales, puesto que supone no solo mejorar la calidad de sus

resultados y generar ahorro de recursos -dada la sinergia institucional que se

establece-, sino que también facilita la evaluación concertada que permite

optimizar la eficacia de cada nivel de gobierno en su participación (Castañe-

da, 2012).

Entre las funciones del Estado que son ejercidas a través de los distintos

niveles de gobierno, están las de satisfacer las necesidades públicas de los

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carrillo y reátegui

ciudadanos y promover el desarrollo sostenible de los territorios. Sin embar-

go, estas necesidades son muchas y los recursos que dispone el Estado para

satisfacerlas son relativamente menores a los requeridos. Por ello, para cum-

plir con dichas funciones, las entidades públicas planifican, priorizan y ejecu-

tan una serie de acciones a través de los proyectos de inversión pública (PIP)

que tienen por objeto crear, ampliar, modernizar o recuperar la capacidad de

producción de bienes o servicios por parte del Estado (Ministerio de Econo-

mía y Finanzas, Usaid|Perú ProDescentralización y Cooperación Alemana al

Desarrollo GIZ, s.f.).

En el marco de la descentralización, se busca que los PIP se encuen-

tren alineados con las políticas gubernamentales, es decir, que sus objetivos

y acciones se ubiquen dentro de un contexto estratégico mayor. En el caso

del sector educación, estas políticas se encuentran definidas en el Proyecto

Educativo Nacional (PEN) y en los proyectos educativos regionales (PER) y

locales (PEL) respectivos. En este sentido, los PIP han sido una herramienta

importante para financiar iniciativas de innovación educativa en las regiones.

En algunas experiencias -como en la analizada-, se han constituido en una

oportunidad para propiciar la articulación intergubernamental entre los tres

niveles de gobierno y diversas instancias, con el objetivo de contribuir a la

gestión descentralizada de la educación.

La investigación que aquí se presenta tiene como objetivo identificar

cómo se desarrolla la articulación intergubernamental, a propósito de la ex-

periencia de un PIP. De este modo, se apunta a mejorar los aprendizajes de

educación básica de un distrito, en el marco de la gestión educativa descen-

tralizada. En ese sentido, se trata de una investigación exploratoria que se

enmarca en una perspectiva cualitativa, bajo la aproximación de un estudio

de caso.

Se seleccionó el distrito de Julcán como caso, debido a que cuenta con

un PIP en implementación, articulado al PER y orientado a mejorar los nive-

les de logro de aprendizaje de los estudiantes de segundo y tercer ciclo de

primaria. La información fue recogida por medio de entrevistas semiestruc-

turadas (diecinueve individuales y una grupal), dirigidas a actores locales y

regionales, análisis documental y observaciones de campo.

El artículo se organiza en cuatro secciones. La primera propone la aproxi-

mación conceptual utilizada para analizar la problemática planteada. La si-

guiente describe el contexto regional y local, así como el PIP del estudio. En

la tercera sección, se presentan y analizan los resultados de la investigación

en cuanto a las relaciones de gobierno y su articulación. Finalmente, se pre-

sentan las conclusiones del estudio.

los límites de la articulación intergubernamental en educación: julcán

Aproximación conceptual

De acuerdo con la Constitución Política (en adelante CCP), el Perú ejerce un

esquema de Estado bajo una forma unitaria y descentralizada (Art. 43 CCP),

a través de tres niveles de gobierno: nacional, regional y local, estos dos últi-

mos dotados de autonomía administrativa, económica y política. Los niveles

de gobierno representan al Estado para las diversas jurisdicciones territoria-

les que se reconocen. Así, en el nivel local del gobierno, se ubican las provin-

cias, los distritos y los centros poblados; y, en el nivel regional, las regiones y

los departamentos (Art.189 CCP).

Según la Ley General de Educación (en adelante LGE), la estructura or-

ganizativa vertical del sector se revierte y se ubica a la institución educativa

como la primera y principal instancia de gestión del sistema (Art.66 LGE).

En un segundo plano, las Unidades de Gestión Educativa Local (UGEL) son

las instancias descentralizadas del Gobierno regional, con autonomía en el

ámbito de su competencia y con delimitación provincial. En el siguiente nivel,

están las Direcciones Regionales de Educación (DRE), que son los órganos es-

pecializados de los gobiernos regionales (Art.76 LGE) responsables del servi-

cio educativo en el ámbito respectivo. Finalmente, el Ministerio de Educación

es el órgano de Gobierno nacional encargado de definir, dirigir y articular la

política de educación, cultura, recreación y deporte en coherencia con la po-

lítica de Estado (Art.79 LGE) (Muñoz, Cuenca y Andrade, 2007).

Estos aspectos, referidos a un Estado unitario y descentralizado, tienen

una fuerte vinculación con la gestión descentralizada, principalmente para

que lo administrativo se fundamente en un ejercicio adecuado de las compe-

tencias (exclusivas, compartidas y delegadas), de acuerdo con lo estipulado

en La Ley de Base de la Descentralización (en adelante LBD) según cada nivel

de gobierno (Art.13 LBD). Asimismo, como la unidad de acción y decisión del

Estado está constituida por un conjunto de órganos directivos -mediante los

cuales se formulan, expresan y realizan las políticas territoriales y sectoriales

que conducen la orientación del Estado en sus tres niveles-, es necesario un

ordenamiento territorial que impulse el desarrollo integral, armónico y sos-

tenible del país (Castañeda, 2012).

En los procesos de descentralización de la región, Jolly (2009), a propósi-

to del caso colombiano, plantea que existen dos tendencias o maneras de go-

bernar distintas: el gobierno del territorio y la gobernancia de los territorios.

El gobierno del territorio se refiere a la primacía del Estado sobre un territorio

único, en el que prima la lógica de un modelo centralizado con normas apli-

cadas de forma vertical y sectorial. La gobernancia de territorios implica un

modelo descentralizado, dado el reconocimiento de la heterogeneidad de

I 29

carrillo y reátegui

distintos territorios que deben funcionar conjuntamente mediante políticas

públicas con una lógica horizontal y territorial.

El ordenamiento territorial -entendido como «la proyección en el espa-

cio de las políticas sociales, culturales, ambientales y económicas de una so-

ciedad, que determina el modelo territorial adecuado para el estilo de desa-

rrollo del ámbito» (Castañeda, 2012, p. 17)- ayuda a entender lo importante

que resulta para la descentralización pasar de un enfoque sectorial a uno te-

rritorial de servicio, orientado al ciudadano. Es decir, implica pensar, primero,

en el territorio que se tiene y en cómo se impulsa su desarrollo (política na-

cional, regional y local); y, luego, analizar cómo se genera la sinergia sectorial

para un desenvolvimiento con articulación horizontal y/o vertical (políticas

sectoriales adecuadas a la realidad y diversidad territorial). Ello conlleva a

generar las interdependencias intergubernamentales que permiten que las

metas locales contribuyan a las regionales y estas, a su vez, a las nacionales.

Esto último genera información territorial para que la toma de decisiones

sobre el mejoramiento de las políticas nacionales se traduzca en políticas re-

gionales adecuadas a su realidad y sirva de parámetro para políticas locales

de acuerdo con los intereses de la diversidad y heterogeneidad existente en

este nivel de gobierno (Castañeda, 2012).

Por consiguiente, el desafío de la gestión descentralizada para la gober-

nabilidad de un Estado unitario está en lograr la articulación gubernamental

a nivel horizontal y vertical. Estas relaciones están circunscritas en el marco

normativo cuando se indica que se pueden establecer relaciones de coordi-

nación, cooperación y apoyo mutuo entre el gobierno nacional, regional y

local (Título VIII LBD) y que las entidades del Poder Ejecutivo coordinan y coo-

peran de manera continua y permanente con los gobiernos regionales y loca-

les en el marco de la ley y de la CCP (Art. V Ley Orgánica del Poder Ejecutivo).

Asimismo, la propuesta del proyecto de Ley de Organización y Funciones del

Ministerio de Educación, puesta a consideración del Congreso, contempla:

«garantizar la articulación y coordinación intergubernamental e intersecto-

rial de la educación, y hacer seguimientos de los acuerdos adoptados» (Mu-

ñoz, 2012)., lo que avala la gestión descentralizada, la rectoría ministerial, la

distribución de funciones y la articulación intergubernamental en el sector

(Muñoz, 2012)..

La noción de la articulación intergubernamental¹ tiene un carácter po-

lítico y es un elemento clave para el desarrollo del proceso de descentrali-

zación, pues permite a los niveles de gobierno identificar y definir las metas

La coordinación intergubernamental, a diferencia de la articulación, se refiere a los me-

canismos e instrumentos que permiten establecer estrategias y acciones sectoriales

(Usaid|Perú ProDescentralización, 2010).

los límites de la articulación intergubernamental en educación: julcán

y objetivos compartidos (Usaid|Perú ProDescentralización, 2013). En el mo-

delo peruano, esta se establece por «la forma de desarrollar las relaciones

intergubernamentales, en base al establecimiento de canales o sinergias in-

terinstitucionales entre las diversas instancias (en y de los diversos niveles de

gobierno) que gestionan las políticas públicas; buscando un fin común en el

marco del papel del Estado» (Castañeda, 2012, p. 59). En esa lógica, la articu-

lación intergubernamental puede dividirse en aquella que se genera entre las

instancias representativas del Estado y las que dichas instancias del Estado

hacen con la sociedad.

Las relaciones de gobierno se basan en procesos de construcción de arti-

culación horizontal y vertical, que se establecen mediante aspectos formales

y no formales, y que buscan el logro de un fin común para su institucionalidad

o el mejor desarrollo de sus políticas, planes, programas, actividades y pro-

yectos de interés de sus poblaciones. Según Castañeda (2012), la articulación

se da a través de la coordinación (generar acuerdos intergubernamentales),

colaboración o apoyo mutuo (cuando se trabaja a nivel de uno de los entes

colaboradores) y cooperación (respeto de las respectivas competencias de

los tres niveles de gobierno a partir de modelos flexibles y adecuados de

convergencia).

Asimismo, la articulación horizontal es la que se genera entre instancias

que forman parte de un mismo nivel de gobierno y son de cuatro tipos: la

interinstitucional², la intersectorial³, la multisectorial⁴ y la transectorial⁵. Esta

articulación es de utilidad para afinar el motor institucional de cada nivel

de gobierno, que luego se expande al campo de la articulación vertical para

sumarse a otros niveles en la conjunción de esfuerzos para el cumplimiento

de la gestión descentralizada (Castañeda, 2012). La articulación vertical, por

su parte, es vital para un ejercicio compartido en la gobernanza de un Estado

unitario en el cual resulta pertinente engranar las políticas nacionales y sec-

toriales con las políticas regionales y, a su vez, servir de referencias a las po-

líticas locales. Es de tres tipos: intergubernamental⁶, cadenas institucionales

Interinstitucional se refiere a entidades gubernamentales de un mismo nivel de gobier-

no, con responsabilidades y competencias de áreas relacionadas, que coordinan el logro

de objetivos institucionales y sectoriales.

Intersectorial atañe las entidades de un mismo nivel con responsabilidades en materias

diversas que coordinan y colaboran para el logro de metas.

Multisectorial se da cuando se involucra el sector público, sector privado y sociedad civil

para lograr una máxima legitimidad con respecto a los actores beneficiados.

Transectorial es la expresión sectorial de la transversalidad en el quehacer del sector

público.

Relaciones intergubernamentales: gn-gr-gl/ gr-gl, se dan en dos niveles de desarrollo:

uno definido por convenios de cooperación y colaboración; y, otro establecido por es-

pacios de coordinación y políticos.

I 31

carrillo y reátegui

en el ciclo de producción⁷ y gestión conjunta interterritorial⁸. La articulación

vertical puede constituirse como una forma de buscar posibles economías

de escala y mayores eficiencias en la entrega de un servicio en un territorio

compartido, por dos o más gobiernos locales o regionales. A partir de ello,

se promueve que desde la realidad pueda sostenerse una integración para

el buen desempeño del Estado, que priorice al ciudadano (Castañeda 2012).

Vemos así que la descentralización ha establecido un nuevo tipo de rela-

ción entre las instancias de gobierno. Por este motivo, analizar la forma como

coordinan estos actores políticos frente a proyectos impulsados desde una

gestión descentralizada permite conocer de qué manera se ponen en prácti-

ca estas nuevas lógicas.

El caso del PIP de Julcán

A continuación, para efectos del análisis del caso, se describe el contexto re-

gional y local en el que se desarrolla la experiencia de la articulación intergu-

bernamental, así como el proyecto de inversión pública.

Contexto departamental

La Libertad es un caso emblemático a nivel político, dado que es uno de los po-

cos departamentos a nivel nacional que cuenta con un presidente regional de

carrera política y amplia experiencia en gestión pública⁹. Esta continuidad polí-

tica ha permitido desarrollar procesos de gestión descentralizada en el depar-

tamento por medio de importantes reformas institucionales. Una de ellas está

relacionada con la arquitectura organizacional, bajo un enfoque sectorial¹⁰.

Mediante la Ordenanza N° 023-2008-GR LL/CR, las direcciones regiona-

les del Gobierno regional de La Libertad (en adelante GR-LL) se convierten en

gerencias regionales. Estas nuevas gerencias regionales sectoriales -confor-

me con el Reglamento de Organización y Funciones- deben regir su organiza-

Cadenas institucionales en el ciclo de producción de bienes y servicios públicos descen-

tralizados son entendimientos interinstitucionales de la misma materia competencial

para el desarrollo de los servicios públicos.

Articulación sobre gestión conjunta interterritorial a nivel regional o local, son instancias

de un mismo nivel de gobierno subnacional que realizan acciones en jurisdicciones más

amplias.

José Murguía, actual Presidente Regional de La Libertad, ha sido miembro activo del Partido

Aprista Peruano (APRA) desde su juventud, alcalde de Trujillo desde 1992, y reelecto por

varios periodos consecutivos hasta 2006, periodo en el que postuló y ganó la Presidencia.

Otros gobiernos regionales han asumido reformas que apuestan por la multisectorialidad.

los límites de la articulación intergubernamental en educación: julcán

ción y funcionamiento según lo dispuesto en sus respectivos documentos de

gestión y actualizarlos de acuerdo con la nueva estructura orgánica del GR-LL

(Molina, 2010). En el caso de educación, se conforma la Gerencia Regional de

Educación (en adelante GRE-LL), cuya responsabilidad es

planificar, ejecutar y administrar las políticas y planes regionales en mate-

ria de educación, cultura, deporte, recreación, ciencia y tecnología en con-

cordancia con las políticas sectoriales nacionales emanadas del Ministerio

de Educación. Constituye una instancia de gestión educativa descentrali-

zada del sistema educativo (Gerencia de la Educación La Libertad, 2010).

Los procesos de articulación en educación se inician en el año 2003, a

través de la convocatoria hecha por el GR-LL a distintos actores de la sociedad

civil con el fin de crear el Consejo Participativo Regional de Educación de La

Libertad (Copare-LL). No obstante, es recién en abril de 2006 que el GR-LL

formaliza su conformación, organización y funcionamiento (Ordenanza 007-

2006-CR/RLL). El Copare-LL desplegó, en 2008, una estrategia concertada y

participativa entre la sociedad civil y el GR-LL para desarrollar una última ver-

sión del Proyecto Educativo Regional 2010-2021 (PER-LL), debido al tiempo

prolongado y las múltiples dificultades que supuso su elaboración. Esto se

llevó a cabo con la ayuda de la Sociedad Nacional de Industrias y la asesoría

técnica del Proyecto de Mejoramiento de la Educación Básica (Promeb)¹¹.

Un aspecto relevante, en el marco de las acciones de reforma en educa-

ción desarrolladas por el GR-LL, fue el diseño del PIP de Julcán, el cual se en-

marca en las políticas del PER-LL. Este se hizo con funcionarios de la GRE-LL y

del GR-LL, y contó con la asistencia técnica del Promeb. La Unidad de Gestión

Educativa Local de Julcán (en adelante UGEL) se establecería como la unidad

ejecutora del proyecto y este contaría con el respaldo político del Gobierno

local para su ejecución.

Contexto distrital

El distrito de Julcán forma parte de la provincia del mismo nombre y tiene una

población de 13.012 habitantes. Según el Programa de las Naciones Unidas

El Promeb (2002-2011) fue un proyecto auspiciado por la Agencia Canadiense para el

Desarrollo Internacional (ACDI), que buscaba mejorar la calidad de la educación básica

en zonas rurales. En 2009, luego de haber desarrollado el proyecto en Piura, la coopera-

ción canadiense decide llevar la experiencia del Promeb a nuevos departamentos para

replicar el proyecto piloto, entre los cuales se encontraba La Libertad. En La Libertad,

Promeb se desarrolló entre los años 2009 y 2011, y logró ubicarse como uno de los ac-

I 33

tores principales que impulsó la elaboración del Proyecto Educativo Regional (PER-LL).

carrillo y reátegui

para el Desarrollo (2010) Julcán es un distrito con altos índices de pobreza y

pobreza extrema (S/. 159,3 de ingreso familiar per cápita, 41,8% menos al del

departamento), a lo cual se suma indicadores sociales desfavorables (0,5434

de Índice de Desarrollo Humano, 0,0776 menor que el del departamento).

Políticamente, es un distrito con poca institucionalidad. Los dos últimos

gobiernos locales elegidos han sido llevados a procesos de revocatoria, lo

cual ha generado inestabilidad y debilidad institucional en este nivel de go-

bierno.

Con relación a su situación educativa, en 2011, el distrito contó con 3.483

estudiantes matriculados en Educación Básica Regular (EBR) y 267 docentes

de EBR, así como con un total de 51 locales escolares (3 de inicial, 27 de pri-

maria, 8 de inicial-primaria y 9 de primaria-secundaria) (Ministerio de Educa-

ción, 2011). Los resultados de la Evaluación Censal de Estudiantes (ECE) del

Ministerio de Educación (2009, 2010 y 2011) indican una disminución progre-

siva de los niveles de logro de aprendizaje alcanzados por los estudiantes de

segundo grado de primaria del distrito en las áreas de Comprensión Lectora

y Lógica Matemática, durante el periodo 2009-2011. En el primer caso, para

el 2009, el porcentaje de niños que «logran aprender lo esperado al finalizar

el grado» (Nivel 2) es de 12,5% y disminuye en 5 puntos porcentuales en el

2011 (7,6%); mientras que en el nivel por debajo de 1 («no logran aprender lo

esperado al finalizar el grado») aumenta en 10 puntos porcentuales en este

periodo (de 36,1% a 46,3%). En Lógico Matemática, la tendencia es bastante

parecida, pues para 2009 el 14,5% de estudiantes «logran aprender lo espe-

rado al finalizar el grado» (Nivel 2); para el año 2011, este porcentaje des-

ciende a 9,3%. Por su parte, el nivel por debajo de 1 aumenta en 17 puntos

porcentuales entre estos años (de 50,6% a 67,1%).

El proyecto de inversión pública de Julcán

Según el Ministerio de Economía y Finanzas, un proyecto de inversión pública

(PIP) es

toda intervención limitada en el tiempo que utiliza total o parcialmente

recursos públicos, con el fin de crear, ampliar, mejorar, modernizar o recu-

perar la capacidad productora de bienes o servicios; cuyos beneficios se

generan durante la vida útil del proyecto y sean independientes de los de

otros proyectos (Ministerio de Economía y Finanzas, s.f.).

En el caso de Julcán, el PIP Mejoramiento de los niveles de logro de

aprendizajes en Comunicación, Matemática y Personal Social en los niños

y niñas del II y III ciclo de Educación Básica Regular del distrito Julcán fue

los límites de la articulación intergubernamental en educación: julcán

aprobado en el 2009 (código SNIP Nº 124938) con el objetivo de fortalecer

las capacidades de la comunidad escolar correspondiente a 50 instituciones

educativas. La unidad encargada de formular el PIP de Julcán fue la Subge-

rencia de Estudios y Proyectos del GR-LL, conjuntamente con el equipo del

Diplomado en PIP para la educación, el cual se realizó en el marco del Con-

venio de Cooperación Interinstitucional con el Promeb. El valor total del PIP

de Julcán es de S/. 4.945.020 y la población beneficiada corresponde a 8799

entre alumnos de II y III ciclo de EBR del distrito, docentes, madres y padres

de familia, y comunidad en general (Gobierno Regional de La Libertad, 2009).

El proyecto tiene cuatro componentes: i) Servicios de atención a la in-

fancia, ii) Capacidades pedagógicas de los docentes fortalecidos, iii) Ade-

cuada disponibilidad de recursos físicos y iv) Eficiente capacidad de gestión

participativa de las instituciones educativas (Gobierno Regional de La Liber-

tad, 2009). Estos componentes formaron parte de las estrategias que de-

sarrolló Promeb para elevar los logros de aprendizaje en las zonas rurales.

Dentro de este marco, el de acompañamiento docente fue la propuesta

más completa.

El primer componente busca ampliar la cobertura y mejorar la calidad de

los servicios de atención a la infancia en el distrito. Se incorpora a niños de 0

a 5 años en las instituciones educativas que puedan atender este nivel y se

busca fortalecer este servicio a través de la creación de redes de atención a

la infancia. El segundo componente busca desarrollar capacidades en los pro-

fesores de las instituciones educativas del distrito en el marco del programa

de acompañamiento pedagógico a los docentes en servicio, uno de los com-

ponentes desarrollados por el Promeb en las escuelas de las áreas rurales de

intervención¹². El tercer componente se enfoca en garantizar una adecuada

disponibilidad de los recursos físicos. Ello se relaciona con el reforzamiento de

la infraestructura de las instituciones educativas de Julcán, a través de la im-

plementación y/o mejoramiento de la inmobiliaria y del material educativo.

Por último, el cuarto componente busca desarrollar una eficiente capacidad

de gestión participativa en las instituciones educativas por medio del fortale-

cimiento de las redes educativas locales y Consejos Educativos Institucionales

(Conei). Asimismo, busca promover la conformación y funcionamiento del

Consejo Participativo Local (Copale) para que se elabore el Proyecto Educati-

vo Local (PEL) del distrito.

En el modelo de acompañamiento docente del Promeb, se identificaron los procesos,

recursos y tiempo necesarios para formar a un acompañante, y se validaron las estrate-

gias pedagógicas para su desarrollo. El acompañamiento implica acciones de asesoría y

monitoreo de las estrategias de enseñanza de los docentes en sus aulas, por parte de un

profesor calificado que tiene como función ser un soporte pedagógico.

I 35

carrillo y reátegui

Para la gestión del proyecto, se precisaron los roles del GR-LL, específi-

camente la GRE-LL, como la instancia rectora para generar las condiciones y

monitorear la experiencia. Por su lado, a la UGEL le correspondió un rol pro-

tagónico en términos de la ejecución administrativa, presupuestal, así como

el desarrollo de la experiencia y el monitoreo de la misma. Cabe destacar

que, para desarrollar esta experiencia, el GR-LL dispuso que la UGEL de Jul-

cán se convirtiera en unidad ejecutora¹³. Asimismo, se constituyó un equipo

técnico coordinador del PIP que -como veremos más adelante- se encargó

de su ejecución. A Promeb le correspondió el rol de asistencia técnica y al GL

se le asignó, en la propuesta inicial, el rol de contribuir con el desarrollo de

la experiencia a partir del financiamiento y de la promoción de la comunidad

educadora. Cabe anotar que ello no se formalizó en la implementación del

proyecto.

El inicio de la ejecución del proyecto estaba programado para octubre de

2010, con la etapa de implementación y monitoreo de la fase de inversión.

Sin embargo, por cuestiones de tipo administrativas -presupuesto y elección

de personal-, el inicio de la fase de inversión se prolongó hasta junio del año

2011. Con el inicio de la fase de inversión, la UGEL puso en marcha el plan

de ejecución del proyecto. Para su implementación, como se ha señalado, se

contrató al equipo técnico del PIP conformado por cuatro coordinadores (ge-

neral, pedagógico, de infancia, y de monitoreo y evaluación) y seis acompa-

ñantes pedagógicos, algunos de los cuales venían trabajando desde la época

del Promeb y otros eran especialistas de la UGEL.

La articulación intergubernamental en Julcán

para el desarrollo del PIP

A continuación, presentamos los hallazgos de la investigación a partir del de-

sempeño de cada uno de estos actores e instancias en el marco de la imple-

mentación del PIP, con el objetivo de mostrar la problemática y complejidad

de poner en práctica la articulación.

Una unidad ejecutora constituye el nivel descentralizado u operativo en las entidades

públicas y cuenta con un nivel de desconcentración administrativa que determina y re-

cauda ingresos, contrae compromisos, devenga gastos y ordena pagos con arreglo a

la legislación aplicable. Asimismo, registra la información generada por las acciones y

operaciones realizadas, informa sobre el avance y/o cumplimiento de metas, recibe y

ejecuta desembolsos de operaciones de endeudamiento, y/o se encarga de emitir y/o

colocar obligaciones de deuda. Para mayor información, se puede consultar Ministerio

de Economía y Finanzas, s.f.b.

los límites de la articulación intergubernamental en educación: julcán

Gobierno regional y Gerencia Regional de Educación

A nivel de Gobierno regional, la GRE-LL asumió el rol rector y de monitoreo

de la experiencia del PIP. Sin embargo, es necesario acotar que se encontra-

ron problemas a nivel organizacional, con consecuencias en la carga laboral y

en la claridad de funciones de las personas involucradas.

Al respecto, los entrevistados señalan que el GR-LL está en proceso de

creación de por lo menos una UGEL para desconcentrar la administración

del sector en la capital. La GRE-LL hace las veces de UGEL para la ciudad de

Trujillo, lo que significa una sobrecarga de trabajo administrativo al tener que

atender casi el cincuenta por ciento del servicio educativo del departamento.

El Gerente Regional de Educación menciona que

[…] la Gerencia de Educación cumple un doble rol, como gerencia educa-

ción y como una UGEL grande […] el noventa por ciento del tiempo lo de-

dica a ser una UGEL […] y solamente un diez por ciento […] a la implemen-

tación de las políticas, a proyectos de innovación, proyectos inversión […]

Ese es el más grande problema que tenemos como gerencia de educación

(Gerente de Educación GRE-LL, Trujillo).

Esta desconcentración de funciones administrativas es importante para

una gestión educativa descentralizada, dado que «la Gerencia, supuestamen-

te descargada de parte de su labor administrativa, incrementa sus posibili-

dades de enfocar mayor atención a la formulación, gestión y evaluación de

la política educativa regional» (Molina, 2010, p. 53). Sin embargo, estas fun-

ciones de planificación, ejecución y administración de las políticas y planes

regionales en educación (Gerencia Regional de Educación - La Libertad, 2010)

no son las que en primera instancia mencionan las autoridades del sector.

Más bien, se trata de funciones relacionadas a nivel de monitoreo y acom-

pañamiento con las instituciones educativas, así como con la elaboración y

supervisión de proyectos, y tareas de acompañamiento docente. Tareas que

podrían estar más a un nivel local:

[…] nosotros tenemos un trabajo que […] es reforzamiento de sistemas de

monitoreo y acompañamiento para mejorar el desempeño docente. […]

Entonces cada una de las actividades que nosotros hemos priorizado, si

fuéramos gerencia, tendríamos la posibilidad de […] [avanzar] con la for-

mulación de proyectos, supervisión de proyectos de las políticas. Hagamos

la supervisión, hagamos el acompañamiento ¿no? Que es lo que debemos

hacer por ejemplo ahora (Notas de entrevista - Director de Gestión Peda-

gógica GRE-LL, Trujillo).

I 37

carrillo y reátegui

Un aspecto a señalar es que, en el marco de la reforma institucional del

GR-LL, en el caso educativo, se observa en el organigrama estructural de la

GRE-LL que tanto las UGEL como las instituciones educativas son instancias

desconcentradas del sector. Sin embargo, la UGEL es una instancia de ejecu-

ción descentralizada con autonomía y aparece en el mismo nivel de la institu-

ción educativa (Gerencia Regional de Educación - La Libertad, 2011). Asimis-

mo, en la normatividad y gestión del proyecto, la UGEL -junto al equipo del

PIP- es la que tiene que asumir roles para la conducción de la implementa-

ción, así como el apoyo administrativo, la asesoría y el seguimiento.

En este sentido, hay poca claridad de las funciones a cada nivel y las

reformas que se hacen aún mantienen la estructura del sector. La función

pedagógica y lo que implica la propuesta de acompañamiento docente -que

incide en la mejora de los aprendizajes- son temas pendientes de definir en

el trabajo articulado del sector con las UGEL, que tienen una presencia a nivel

provincial y local. La GRE-LL al respecto opina que

Ese es un tema [la estructura de la UGEL] que ojalá algún día alguien se

anime a hacer los cambios. Siempre se ha dicho que la razón de ser y la

columna vertebral de todo este sistema es el tema pedagógico. Hay que

priorizar la cuestión pedagógica. Pero en realidad en la práctica lo que

se gestiona es la parte administrativa. […] Es contradictorio. Ojalá que se

ocurra descargar eso. (Notas de entrevista - Gerente de educación GRE-LL,

Trujillo)

En la implementación del PIP se optó por asignarle al Gobierno local (en

adelante, GL) un rol de apoyo «obrerista» y de colaboración administrativa

muy puntual, en el esquema de «caja chica». Esto no se dio de una manera

institucional, sino más bien por iniciativas personales de los pocos alcaldes

que desarrollaron acciones educativas en su localidad. Quizás, una explica-

ción de esta actuación en la implementación del PIP se debe a la frágil insti-

tucionalidad de los alcaldes, cuyos intereses son más políticos que técnicos y

esto no implica necesariamente apuestas al mediano y largo plazo. Como lo

señala el Director de Gestión Pedagógica (GRE-LL, Trujillo),

[…] Desde esa perspectiva, entonces, si empoderamos que sea la institu-

ción educativa la unidad fundamental y básica de la gestión, entonces, el

gobierno local comunal cumple un rol fundamental porque tiene la com-

petencia educativa. […] Por otro lado, es elegido por voto popular […]. El

problema para mí es justamente ahí. […] si lográramos que los municipios

se empoderen del sector de la parte educativa, para mí, tendríamos que

dejar de lado muchos aspectos políticos. […] para [la] cuestión educativa

no debemos de obedecer a intereses políticos, […] [sino] a un horizonte de

los límites de la articulación intergubernamental en educación: julcán

crecimiento nacional sostenido o sistemático. […] no a dos, […] cuatro […]

cinco años sino […] a diez, a quince años... (Notas de entrevista).

Una mirada al interior de los propios niveles de articulación regional en

el marco de la coordinación horizontal muestra que existe el Comité de Ges-

tión Intergubernamental de Educación (CGIE), creado durante la gestión de la

ministra Salas (2011-2013). Según los propios entrevistados, este se encuen-

tra «conformado por el gerente, por los directores de cada una de las oficinas

y con algunos […] colegas […] representativos de la gerencia […] porque ahora

el Ministerio tiene una comisión que visita Trujillo» (Notas de entrevista - Di-

rector de Gestión Pedagógica GRE-LL, Trujillo). Sin embargo, debido a que no

participa la UGEL de este Comité, no se llega a informar sobre el funciona-

miento del PIP. Por el lado de la GR-LL, al ser una experiencia focalizada, no

llega a ser un tema de informe hacia el Gobierno central.

En el caso de la coordinación horizontal interinstitucional, se observó

que en la propia GRE-LL no existe un mecanismo de articulación instituciona-

lizado, sino que se da a partir de iniciativas y estilos personales:

nosotros acá a nivel de la Dirección de Gestión Pedagógica habíamos tra-

tado de incluir algunos cambios en la forma de gestionar […] antes se tra-

bajaba como islas, cada uno por su lado y ahora lo estamos trabajando por

procesos de tal manera que articulemos cada uno de los niveles (Notas de

entrevista - Director de Gestión Pedagógica GRE-LL, Trujillo).

Para las coordinaciones de la GRE-LL con sus UGEL, se menciona lo

Nosotros hemos establecido la mesa de directores de UGEL. Nos reunimos

una vez al mes. Planteamos una agenda, todos tenemos nuestro correo.

Yo […] la primera semana, planteo una agenda, la segunda semana ellos

me están planteando también su propia agenda. Hacemos un consolida-

do y la tercera semana definimos cuál es la agenda a trabajar en el mes

y en la cuarta semana nos estamos reuniendo […] hay una coordinación

bastante estrecha con ellos (Notas de entrevista - Gerente de Educación

GRE-LL, Trujillo).

A pesar de existir esta mesa informal como una oportunidad de coordi-

nación del sector, la GRE-LL no ha asumido su rol en términos de velar por

el funcionamiento del PIP. Un ejemplo de ello ha sido el no contar con una

política de contrato y permanencia de los acompañantes, lo cual ha afectado

seriamente al proyecto por la alta rotación y cambio de los mismos, como se

verá más adelante. Al respecto, el Coordinador del PIP señala:

I 39

carrillo y reátegui

A ver, digamos, el Gobierno Regional tiene toda la voluntad por cumplir y

por eso es que el Gobierno Regional ha asignado el presupuesto. Sino que

de repente por parte de la Gerencia de Educación faltaría un poco más de

compromiso, apoyar en la gestión, ya sea a través de la supervisión por-

que de allí van a salir […] un conjunto de recomendaciones que yo tengo

que superarlas para acentuar las cosas (Notas de entrevista - Coordinador

General del PIP, Julcán).

El papel fuertemente administrativo de la GRE-LL ha significado una dé-

bil supervisión a la implementación del proyecto. Esto último se ha sumado a

las lógicas de articulación del sector (GRE-LL y UGEL) y a la frágil articulación

de la UGEL Julcán con el equipo técnico del PIP. Ello ha generado una suerte

de percepción relacionada a una «situación de abandono por la falta de com-

promiso» por parte de los miembros del equipo técnico. Esto se evidencia a

raíz de que los miembros del Gobierno regional no asisten a los talleres a los

que este equipo los invita ni tampoco se comunican con ellos, entre otros

aspectos.

Unidad de Gestión Educativa Local

La UGEL de Julcán, como ya se ha señalado, se constituye como ejecutora

para asumir la implementación del proyecto y su conducción a escala local.

En la etapa de ejecución, esta instancia contrata un equipo técnico coordina-

dor para trabajar conjuntamente en los distintos componentes del proyecto.

Sin embargo, la UGEL asumió un rol administrativo y dejó de lado la labor de

conducción pedagógica y de monitoreo del proyecto, la cual fue asumida por

este equipo técnico.

En la primera etapa, el proyecto contó con el liderazgo y compromiso del

director de la UGEL. Este fue formado en el diplomado sobre proyectos de

inversión pública organizado por Promeb, que estaba dirigido a funcionarios

públicos y directores de instituciones educativas. Esta participación permi-

tió que la UGEL de Julcán se involucrara y participara de forma activa en la

formulación del PIP. El actual director, quien no formó parte del diplomado,

tiene poco conocimiento del PIP, lo cual evidencia que gran parte del com-

promiso que demostró la UGEL con la propuesta del proyecto se debió a la

voluntad personal del anterior director¹⁴ más que a una apuesta institucional.

En relación con la coordinación que se estableció entre la UGEL y el GR-

LL, no se contó formalmente con un comité específico desde la GRE-LL para

atender la implementación del proyecto y se delegaron las funciones a la

El anterior director dejó el cargo en 2011, al ser transferido a otra provincia.

los límites de la articulación intergubernamental en educación: julcán

UGEL, que asumió estrategias diferentes para el funcionamiento del PIP a raíz

del cambio en la dirección. Una de las dificultades estuvo en la contratación

de los acompañantes, para la cual el sistema de la administración pública del

Estado no solo involucra al GR, sino también a la UGEL. Si bien el proceso re-

quiere de una permanencia mínima de tres años de estos profesionales para

consolidarse, ambos niveles dejaron sin solución el tema de contar con un

reclutamiento y contrato estable de los acompañantes.

Por otro lado, en una coordinación vertical con el GL se ha visto que la

UGEL solicita apoyo económico para labores puntuales que le exige el PIP y

que no pueden ser solventadas desde el marco del proyecto. Ante el desco-

nocimiento del PIP por parte del nuevo director de la UGEL, no se han gestio-

nado acciones de incidencia con el GL para que, en una coyuntura de cambio

constante de alcaldes, se dé cuenta del proyecto desde esta instancia.

Durante la investigación, se observó que un problema central en la ar-

ticulación se ha presentado entre el equipo del PIP y la UGEL. Si bien es la

UGEL la encargada de administrar y dar asistencia técnica y monitoreo al

proyecto, en la práctica, ha asumido un rol administrativo y no de conduc-

ción de la experiencia. Ello ha generado que la UGEL y el equipo PIP fun-

cionen como instancias aisladas y esta última con autonomía, como indica

el Coordinador Pedagógico del PIP: «O sea nosotros no manejamos dinero

para nada. Nosotros netamente hacemos el trabajo técnico pedagógico,

y de gestión. Cuestión de pagos, eso lo ve la UGEL» (Notas de entrevista -

Coordinador pedagógico del PIP, Julcán). Para los miembros del equipo PIP,

si bien consideran que se tiene una buena coordinación con la UGEL para el

cumplimiento de la asignación del financiamiento, señalan que hay obstá-

culos en algunos elementos de esta logística vinculados a que dicha institu-

ción no se encuentra muy comprometida: «¿Quién es la unidad ejecutora?

La UGEL Julcán, entonces [su] mayor compromiso, digamos, [es] hacer suyo

el proyecto y estar más comprometido a hacerlo» (Notas de entrevista -

Coordinador del PIP, Julcán). En las voces de los entrevistados, se evidencia

que no existe una clara percepción del rol de conductor del proyecto por

parte de la UGEL.

Cabe acotar que, desde el discurso de la UGEL, se establece la existencia

de una coordinación con el equipo técnico:

el trabajo que realizamos, ellos ahí tienen su oficina [a dos casas de la UGEL],

a fin de que ellos revisen su trabajo, pero siempre la coordinación es con

mi persona, todas las cosas con el de administración, estamos trabajando

así, no estamos separados, estamos unidos (Notas de entrevista - Director

UGEL, Julcán).

I 41

carrillo y reátegui

En ese sentido, los entrevistados de la UGEL señalan su satisfacción con

el proyecto y la manera como se relacionan con él, aunque no llegan a arti-

cularse al trabajo pedagógico, pues se perciben a sí mismos como adminis-

tradores de este.

Esta débil articulación tiene dos efectos. Por un lado, la información del

proyecto no llega a la GRE-LL por medio de la UGEL en las reuniones mensua-

les mencionadas. Por otro, como se verá más adelante, se asocia el PIP a una

oferta externa al Estado, que ha tenido efectos en la percepción que tienen

los directores y docentes de las instituciones educativas del distrito. Estos no

conciben al equipo PIP y la UGEL como un equipo integrado, sino como dos

instancias que trabajan de manera independiente.

Gobierno local

La articulación con el GL, tanto desde la UGEL como del equipo PIP, como ya

hemos señalado, ha sido delegada a un trabajo operativo «obrerista». Quizás,

esto se deba a la inestabilidad y fragilidad política encontrada en este distrito,

que ha sufrido varios procesos de revocatoria en periodos cortos de tiempo¹⁵.

Este constante cambio de alcaldes no ha facilitado la continuidad de las políti-

cas, porque no les ha permitido una proyección a largo plazo -como en el caso

del PIP-, dado que no han tenido tiempo para apropiarse de la propuesta.

Un hecho que puede parecer anecdótico, pero que refleja la gestión del

alcalde en Julcán, es que durante el trabajo de campo (mayo 2012) no se

pudo concretar una entrevista, a pesar de que se había solicitado una cita de

manera escrita y oral con la debida anticipación. Por este motivo, la última

semana de estadía en Julcán se optó por ir todos los días a la oficina del al-

calde para que nos otorgara una entrevista corta en su tiempo libre. Diversos

pobladores afirmaron que, si bien habían podido conseguir una cita con el

alcalde, este nunca los había atendido. Es importante acotar que, durante el

trabajo de campo, se estaba produciendo la recolección de firmas para revo-

car al alcalde de su cargo. Sin embargo, el número de firmas no se alcanzó,

debido a que el alcalde «había pagado la suma de cien mil soles al principal

revocador para que este detuviera el proceso» (según información de la radio

de Julcán).

En el año 2008, se produjo el primer proceso de revocatoria del alcalde electo en co-

micios regulares de 2006. Tras el proceso de revocatoria, la alcaldesa electa asumió el

cargo a fines de 2008. La misma mostró gran apertura y apoyo al proyecto de inversión

durante la fase de elaboración, en la cual el Promeb aún se encontraba involucrado. En

enero de 2010, un nuevo alcalde asume el liderazgo del municipio luego de los comicios

regulares, pero fue revocado un año después (2011) y reemplazado por el actual alcal-

de, que pertenece al partido aprista.

los límites de la articulación intergubernamental en educación: julcán

A pesar de que al inicio se contó con una alcaldesa interesada en el tema

educativo, que demostró voluntad política y apoyo al PIP en su etapa de for-

mulación, actualmente, el GL no forma parte del órgano ejecutor ni del con-

sejo directivo del mismo. No obstante, puesto que se trata de uno de los

proyectos sociales importantes de la zona, se esperaría un mayor involucra-

miento del GL para asegurar un mejor servicio educativo en su territorio. Si

bien el discurso desde el GL es que se reconoce la importancia del proyecto

para el distrito, en realidad, en el caso de Julcán, este concibe su rol como

secundario, es decir, de soporte en cuestiones específicas. El teniente alcalde

señala que la Municipalidad básicamente se encarga de responder al pedido

de apoyo para los talleres que se organizan en el marco del PIP (local, mate-

riales, difusión):

Mayormente lo que son a veces apoyos pues con el auditorio, locales

de capacitación que se les brinda. Y un poco pues de repente alguna

necesidad que lo tenga la institución educativa pues ahí está el municipio

para brindar un apoyo muy excepcional, para ayudar a mejorar o para

ayudar a hacer la implementación que lo necesita la institución (Notas de

entrevista - Teniente Alcalde, Julcán).

Para los miembros del PIP, la articulación con el GL -que se produce a un

nivel básicamente de apoyo logístico- es percibida como insuficiente:

Bueno el gobierno local no está tan comprometido. El año pasado sí vini-

mos conversando cosas para que nos apoyen, incluso quedamos en ha-

cerles una presentación, con el alcalde, con regidores, pero no se llevó a

cabo. Quisimos firmar un convenio marco para el apoyo con materiales

todo eso, tampoco se concretizó. Esperemos este año se completice, en-

tonces, todavía faltan cosas hacer, falta compromiso mayor de todos los

sectores (Notas de entrevista - Coordinador del PIP, Julcán).

A esto se suma la poca participación de los miembros del municipio en

las actividades que se realizan en el marco del PIP. Como señalan en el equi-

po del PIP, los representantes del municipio son invitados a todos los talleres

para que puedan aportar y hacer seguimiento de cómo se viene llevando a

cabo. Sin embargo, a la fecha no se ha contado con un representante de la

municipalidad en estos espacios.

Aun cuando el GL fue uno de los actores involucrados en el momento

de la formulación del proyecto y demostró voluntad política para apoyarlo

(2008), durante la implementación del mismo (2012), su participación se

ha restringido a temas logísticos bastante puntuales. De este modo, se ha

I 43

carrillo y reátegui

evidenciado una debilidad institucional tal que no permite, entre otras cosas,

que la educación sea necesariamente una prioridad en la agenda política

local.

Institución educativa

La institución educativa es la primera y principal instancia de gestión del sis-

tema educativo (Art.66 LGE) en la que se da la prestación del servicio. Esto

guarda correspondencia con el objetivo que persigue el PIP. En esta instancia,

los resultados de la articulación, tanto a nivel horizontal como vertical, debe-

rían plasmarse explícitamente.

Al analizar el desempeño de la articulación en las instituciones educati-

vas (en adelante, II.EE.) que viene implementándose en el marco del PIP, se

presentan serias dificultades de diferente índole, en relación con los distintos

componentes del proyecto. Así, por ejemplo, se observó una insuficiente co-

municación por parte de la UGEL y del equipo técnico para sensibilizar y dar a

conocer a los miembros de la comunidad educativa (especialmente, directo-

res y docentes) los objetivos del PIP y las distintas actividades a ser realizadas

para el mejoramiento de la calidad de los aprendizajes. Este hecho ha influido

en el compromiso de los docentes hacia este proyecto y ha obstaculizado la

implementación del mismo en las II.EE.

Cabe anotar que algunas de estas plantean que el PIP es visto como un

proyecto que proviene de una instancia privada y se asocia con el Promeb. Al

respecto, una directora señaló: «Es lo que no sé… ¿cómo? ¿Es una ONG creo el

PIP, no?» Notas de entrevista - (Directora II.EE., Julcán). En ese sentido, percibir

el PIP como la continuación de Promeb genera que muchas II.EE. de Julcán en-

tiendan que el proyecto es opcional y aislado de la gestión educativa regional.

A ello se suma la estrategia de implementación planteada desde la GRE-LL:

En marzo, me trajeron una resolución. Me dijeron: «profesor, la única for-

ma de que se integren todos es que usted saque una resolución diciendo

que todas las instituciones de Julcán están obligadas a pertenecer al PIP y

con esa resolución el que no ingresa, sanción». Entonces le digo: «oye un

momentito», le digo: «¿Cuál es tu misión? Tu misión no es que yo venga

aquí y te saque la resolución y todo así y te diga no pues es la regional, la

gerencia es la que me ha mandado aquí con esta resolución y tienen que

acatar». Pero ese no es el enfoque del proyecto. El enfoque del proyecto

es que tú estés ya en el campo de acción y me generes las estrategias, pon-

te a pensar, analiza, crea, busca y enamora a la gente para que se incluya

en el proyecto. Sino ¿qué significativo tiene? (Notas de entrevista - Direc-

tor de Gestión Pedagógica GRE-LL, Trujillo).

los límites de la articulación intergubernamental en educación: julcán

Durante el trabajo de campo, se encontró que un grupo pequeño de

II.EE. tuvo mucha apertura y compromiso con el PIP, pero se trataba de las

escuelas referentes¹⁶, que por su experiencia previa reconocen la importan-

cia de las actividades y específicamente la del acompañante. Asimismo, a

los directores de estas escuelas les parece muy importante que el PIP haya

adoptado estos elementos. Como señala la directora y docente de una de

ellas: «Ahora más que estamos trabajando con el PIP […] tenemos un acom-

pañante pedagógico, talleres, capacitaciones y que nos ayudan a mejorar la

educación y el cambio en la educación de los niños» (Notas de entrevista -

Directora II.EE., Julcán).

Sin embargo, para la mayoría de los directores y docentes que participan

en la experiencia y reciben asesoría técnica del equipo del PIP, se refuerza el

hecho de que este equipo es una instancia autónoma, dado que la gestión

administrativa que viene realizando la UGEL no se visibiliza ante ellos. De esta

forma, el equipo del PIP aparece ante la escuela como un equipo paralelo e

independiente al de la UGEL, sin respaldo visible del sector (GRE-LL y UGEL).

Esto deslegitima, hasta cierto punto, el trabajo que dicho equipo viene rea-

lizando en las escuelas, y duplica los esfuerzos para validarse y generar com-

promisos de trabajo.

En el tema de los acompañantes, como ya hemos señalado, la gestión

del PIP estuvo atravesada por distintas dificultades. Por un lado, en función

del tema administrativo de contratación y reclutamiento de acompañantes;

y por otro, se dieron desacuerdos por parte de los maestros en el tipo de

acompañantes seleccionados y la permanencia de los mismos.

Esta disconformidad por parte del magisterio y la normativa vigente

llevó a que la UGEL convocara a concurso para seleccionar a los acompa-

ñantes pedagógicos del PIP. Al respecto, el Coordinador Pedagógico del PIP

señala:

Se encontró bastante resistencia desde el mismo magisterio en Julcán,

donde decían por qué los mismos acompañantes que estuvieron en Pro-

meb pasaron al proyecto. Eso se ha hecho vía concurso, aun cuando el

proyecto indica que el proceso de acompañamiento no debe cambiar, de-

ben permanecer los mismos (Notas de entrevista - Coordinador Pedagó-

gico del PIP, Julcán).

Lo anterior, sumado a la no articulación desde el GRE-LL hacia la UGEL

para crear condiciones de estabilidad e incentivos para los acompañantes

Son las 3 escuelas que, desde 2009, participan del programa de acompañamiento peda-

gógico que llevó a cabo Promeb en el distrito.

I 45

carrillo y reátegui

pedagógicos, repercutió en las II.EE. en lo referente al retraso en el trabajo

del acompañamiento con los docentes en las aulas. Es importante considerar

que este era el componente del PIP ligado de manera más directa a la mejora

de los aprendizajes.

Asimismo, no todos los acompañantes pedagógicos contratados como

tales estaban formados en el método de trabajo, lo que no permitió el re-

conocimiento por parte de los profesores. Por un lado, de acuerdo con el

testimonio de los docentes entrevistados, algunos acompañantes no se per-

cibieron como legítimos. El método pedagógico aplicado fue percibido como

un «experimento» y como un «nuevo método» que fue promovido en su

momento por una organización privada (el Promeb): «es que vienen a hacer

experimentos con nosotros y además son recursos privados» (Notas de en-

trevista - Directora II.EE., Julcán).

Por otro lado, se suma el hecho de que, en algunas II.EE., los docentes

se mostraron renuentes a romper con sus propias prácticas y estrategias pe-

dagógicas, dado que el PIP suponía un mayor trabajo en el aula de parte de

los docentes y directores¹⁷. Al respecto, el especialista de primaria de la UGEL

señaló que: «Hay unos docentes en verdad reacios, reacios a aceptarlo… pero

he podido detectar eso más por hábitos, ¿no? Ya de docentes, cuestión de

persona» (Notas de entrevista - Especialista de primaria UGEL, Julcán).

Así, a lo largo de la experiencia analizada, se observa que la institución

educativa -que tendría que beneficiarse con las distintas actividades pro-

puestas en el PIP para garantizar la mejora del servicio y, con ello, la calidad

de la educación- no logra identificar cómo estas actividades se articulan con

sus planes y trabajo en el aula. Tampoco, comprende con claridad la innova-

ción pedagógica que implica este PIP. Ello supone un gran riesgo, debido a

que el proyecto puede convertirse en una innovación más que se pierde, al

no ser institucionalizada y gestionada de manera articulada para que llegue

de la mejor manera a la escuela.

Reflexiones finales

Como lo planteamos en un inicio, nuestro interés ha sido conocer cómo se

articulan o coordinan, en la práctica, los niveles de gobierno, para mejorar

los aprendizajes de educación básica en un territorio, en el marco de la im-

plementación de un PIP. La investigación mostró que la articulación inter-

Implica un mayor trabajo para los docentes, porque se espera que realicen estrategias,

tales como organizar y ambientar el aula, planificar su clase para definir la «ruta del

día», entre otras.

los límites de la articulación intergubernamental en educación: julcán

gubernamental -elemento clave para el desarrollo y proceso de la gestión

descentralizada en la educación- es compleja, contradictoria e incipiente.

Bajo una perspectiva de gobernar el territorio, la primera dificultad que

se identifica para la gobernancia (Jolly, 2009) es que los procesos de descen-

tralización llegan de una manera muy debilitada al nivel local. Hemos visto

-en el caso estudiado- que, si bien hay un interés y voluntad política del

Gobierno regional para modernizar la gestión y agilizar su estructura, la ló-

gica sectorializada en la que se desarrolla tiene poco alcance en lo local. En

segundo término, encontramos la debilidad institucional identificada en este

nivel. Todo esto dificulta la articulación intergubernamental e impide garan-

tizar la mejora de los servicios ofrecidos al ciudadano, así como responder a

sus intereses, en la lógica de gobernar territorios (Castañeda, 2012).

Si bien el GR-LL considera al PIP como una herramienta viable e impor-

tante para el desarrollo educativo del distrito, no genera las condiciones ne-

cesarias para que esta experiencia se implemente de manera adecuada en

un marco de gestión descentralizada. Aunque la reforma institucional que se

lleva a cabo en la región es una oportunidad interesante para movilizar estos

procesos, el sector mantiene sus lógicas y burocracias, lo que no le permite

desarrollar una experiencia de gestión descentralizada compartida entre sus

niveles para llegar a las escuelas. Los cambios que se dan en la gestión son a

nivel de desconcentración básicamente administrativa en la UGEL, por lo que

la escuela queda aislada para ofrecer un buen servicio en cuanto a la promo-

ción de aprendizajes en sus estudiantes. En el caso de Julcán, esto sucede en

las áreas en las que se viene trabajando con un equipo técnico coordinador

del PIP que no llega a legitimarse en la comunidad educativa del distrito.

Respecto al GL, la heterogeneidad municipal constituye un elemento cla-

ve para ser tomado en cuenta (respecto a ello, se puede consultar Valdivia y

Arregui, 2009; Torero y Valdivia, 2002). En este caso, se ha mostrado que el

GL de Julcán tiene una baja institucionalidad y un tejido social poco participa-

tivo. En este contexto, el GR-LL no consideró crear las condiciones para incidir

en que el GL tenga un rol específico, debió a que era una de las instancias más

próximas a las II.EE. Al ser asumido el PIP desde el GR-LL con una lógica del

sector, el GL quedó relegado al rol «obrerista» de «caja chica», que es el que

tradicionalmente se le asigna. Por otro lado, si bien la educación es reconoci-

da en la agenda regional, liderada por el sector, no llega a posicionarse en la

agenda local como una oportunidad de innovación y un elemento clave para

su desarrollo territorial (Jolly, 2009).

En el marco de la gobernabilidad que sostiene Koiman (1993, en Báscolo

y Yavich, s.f.), no se dan las condiciones para que el sistema sociopolítico local

se gobierne a sí mismo dentro de otros sistemas más amplios. El caso nos

I 47

carrillo y reátegui

muestra que, si bien gestionar un PIP puede ser una oportunidad para mejo-

rar la calidad educativa como política social clave para el desarrollo local, este

se obstaculiza por las lógicas del sector y el papel que cumplen los gobiernos

locales articulados al regional y nacional. En el caso estudiado, la debilidad

o casi inexistente articulación entre GL y GRE-LL/UGEL evidencia que a nivel

local, si bien el PIP es una herramienta de gestión con actividades financiadas

en un lapso de tiempo determinado, no basta por sí solo. Para ejecutarse con

éxito, se debe tener definidas o delimitadas las competencias del Gobierno

local e instancias desconcentradas del sector, así como los mecanismos de su

implementación, dado que cae en una suerte de disociación entre funciones

de los actores que gravita en la no consecución de su objetivo. Ello evidencia

limitaciones para asumir responsabilidades compartidas en la implementa-

ción de decisiones que ayuden a gobernar correctamente un territorio.

Finalmente, queremos destacar dos aspectos importantes. Por un lado,

el estudio nos muestra que, a través del PIP, se generan oportunidades para

garantizar la inversión en educación y articular los diferentes niveles e instan-

cias para su gestión. Sin embargo, se evidencia que se da una mayor preocu-

pación en el diseño del proyecto que en su implementación. Asimismo, se

enfatiza más en lo técnico que en las competencias y funciones que deben

asumir los distintos niveles y actores para responsabilizarse por la gestión

educativa descentralizada.

Por otro lado, se pudo identificar un espacio institucionalizado -inde-

pendientemente de la experiencia del PIP- como el Comité de Gestión Inter-

gubernamental, que constituye un esfuerzo de articulación entre el Gobierno

nacional y regional, vinculado a temas educativos. Esto podría convertirse en

una oportunidad para construir una agenda compartida entre estos niveles

con una mirada articulada a la problemática educativa local.

Agradecimientos

La investigación fue desarrollada en el marco del Taller de Descentralización

Educativa del Departamento de Ciencias Sociales de la Pontificia Universidad

Católica del Perú en el primer semestre de 2012. Gracias al espacio de debate

y reflexión brindado por la Mesa Interinstitucional de Gestión y Descentrali-

zación del Consejo Nacional de Educación (CNE), se pudo terminar de conso-

lidar este documento, el cual fue presentado en el III Seminario Nacional de

Investigación Educativa (SIEP) a finales del mismo año.

Queremos agradecer, de forma muy especial, a Fanni Muñoz, por su te-

I nacidad y agudeza para acompañarnos a lo largo de la investigación, en sus

los límites de la articulación intergubernamental en educación: julcán

distintas etapas; y por su confianza y apuesta hacia estos temas que aportan

a comprender mejor la gestión de la educación del país. Asimismo, agradece-

mos a las diferentes personas que brindaron su tiempo y mejor disposición

para participar del estudio, así como el apoyo del Proyecto de Gobernabi-

lidad (ProGob/Agriteam-Canadá) para gestionar las coordinaciones con los

actores regionales y locales de La Libertad que participaron en el caso.

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