Agradecimientos

Agradezco a la Pontificia Universidad Católica del Perú, por crear espacios y

mecanismos para que los docentes investiguemos. Precisamente, la investi-

gación de la que deriva este artículo se efectuó durante el semestre sabático

del 2010. El trabajo de campo se llevó a cabo en las municipalidades piuranas

de Paita, Morropón y Las Lomas, entre abril y mayo de dicho año. El 2012

obtuve el año de docente-investigador, lo que me permitió revisar el informe

de investigación y profundizar en sus resultados. Para esta publicación, ac-

tualicé la información recogida en el marco del Proyecto Subvencionado por

el Departamento de Ciencias Sociales de la PUCP, para el desarrollo del Taller

de Descentralización Educativa.

Agradezco a Mauricio Flores, con quien realicé el trabajo del campo el

2010. Su interés e interlocución durante esa etapa han sido invalorables. Tam-

bién agradezco el valioso aporte de Julio Vargas, por colaborar en la segunda

etapa y con quien establecí una interlocución a lo largo de esta investigación.

Agradezco además a los miembros del Taller de Descentralización y a los co-

legas de la Mesa Interinstitucional de Gestión y Descentralización del Consejo

Nacional de Educación, con quienes encontré un espacio para la reflexión

y discusión de los hallazgos de este estudio. Mi especial reconocimiento a

Patricia Andrade quien siendo directora del Proyecto de Mejoramiento de la

Educación Básica (PROMEB) me dio las facilidades para poder trabajar en la

cálida Piura. A Cecilia Quiroga y a la tía Olga Vílchez, quienes con su alegría y

cariño hicieron que el trabajo de campo mantuviese siempre su lado lúdico.

Finalmente, agradezco a todas las personas que participaron generosamente

en el desarrollo de este estudio

fanni muñoz cabrejo

¿De qué gestión educativa local hablamos?

Gestión de la educación en dos municipalidades piuranas

Resumen

Este artículo presenta los resultados de la gestión edil y las lógicas de gestión del ser-

vicio educativo de dos municipalidades distritales en Piura. Las hipótesis del estudio

son que la heterogeneidad incide en las posibilidades de las municipalidades para

asumir competencias educativas, y que las gestiones con práctica participativa tienen

mejores condiciones de actuación. Se buscó observar la prioridad de la educación en

la lógica de la gestión edil, en el marco de los cambios que exige la descentralización

y reforma administrativa estatal.

De acuerdo a los cambios normativos y administrativos de la descentralización,

se adopta un enfoque de configuraciones burocráticas para abordar la heterogénea

institucionalidad estatal. Se contextualiza y analiza la estructura organizacional de

las municipalidades estudiadas, considerando jerarquías y coordinación interna, la

composición y dinámica del personal edil, y el presupuesto asignado y ejecutado en

sus funciones y actividades.

El análisis de la gestión edil es la base para analizar la gestión de la educación

en ambas municipalidades. Se explora las estrategias de gestión del servicio educa-

tivo, considerando la visión edil de la gestión. En los casos estudiados, con diferen-

tes implicancias, la legitimación política se mezcla con la racionalización técnica, en

desmedro de la mejora educativa. Ello no implica que no existan condiciones para la

construcción de modelos locales de gestión educativa, sino que hay complejas varia-

bles e intereses que restringen la actuación edil y la participación en la gestión. Este

trabajo pretende aportar al debate generado en torno al rol de los gobiernos locales

en educación.

Palabras clave¹: Gestión de la educación, descentralización educativa, organiza-

ción y gestión, burocracia, institucionalización

140

Estas provienen del Tesauro Unesco.

¿de qué gestión educativa local hablamos?

What educational management are we talking about?

A case study on educational management at local government

level in two townhalls in Piura, Peru

Abstract

This paper presents the results of a study on the rationales and management of edu-

cational services in two local districts in the city of Piura, Peru. The study is based on

two hypotheses: (1) heterogeneity affects the ability of local governments to be in

charge of educational competencies, and (2) managing involving participatory practi-

ces creates better performance conditions. The study focused on observing the prio-

rity of education in the rational of municipal management, within a framework of

changes that demands the decentralization and administrative reform of the state

government.

In order to account for the changes in regulations and administration in the

decentralization process, an approach of bureaucratic configurations is adopted

to address the institutional heterogeneity of state government. The organizational

structure of both municipalities considered is analyzed within local context, consi-

dering structural hierarchies and internal coordination levels, their composition and

organization, the dynamics of work activities by municipal clerks and employees, and

the available budget and spending.

The analysis of local government management provides the basis for assessing

educational management in both municipalities. The managerial strategies of educa-

tional services are explored, considering the municipal prospective on management.

In the cases studied it is found that, with different implications, political legitimation

is tangled up with technical rationalization, which results in a detriment to efforts

for improving education. This does not imply that there might not be proper condi-

tions for building local models of educational management, but that there are rather

complex variables and interests that constraint municipal action and participation in

management. This work is aimed at contributing to the debate on the role of local

governments in managing education.

Keywords: Educational management, educational decentralization, organiza-

tion and management, bureaucracy, institutionalization

I 141

fanni muñoz cabrejo

Introducción

ste trabajo presenta los hallazgos de la investigación que realicé el año

2010 en el departamento de Piura, con el objetivo de analizar la gestión

edil y la lógica de la gestión local del servicio educativo en el marco de la des-

centralización. Pese al interés en el proceso de descentralización en el Perú

-que expone valiosa información en la década que lleva implementándose²-,

son pocos los esfuerzos sistemáticos enfocados en conocer y comprender

los cambios y transformaciones en los actores regionales y locales respec-

to a la gestión descentralizada de la educación impulsada a fin de mejorar

la calidad educativa. Recientemente, el Ejecutivo ha puesto a consideración

del Congreso una propuesta de Ley Orgánica de Funciones del Ministerio de

Educación, que avala la gestión descentralizada, la rectoría ministerial, la dis-

tribución de funciones y la coordinación intergubernamental.

La descentralización ha reformulado atribuciones y funciones, replan-

teando el rol y la capacidad de los gobiernos subnacionales en asumir com-

petencias que contribuyan al desarrollo de sus jurisdicciones. Este artículo

busca aportar al debate sobre el rol de los gobiernos locales en educación,

a partir del análisis de la gestión de dos municipalidades piuranas. De este

modo, se busca identificar qué competencias pueden asumir en educación y

si el supuesto de estar cerca de la población significa que tengan un conoci-

miento de sus problemas y las capacidades para poder resolverlos.

Como proceso, la descentralización no se orienta bajo un modelo cla-

ro, que esté sobre la base del frondoso marco normativo. Hay consenso en

apostar por un modelo subnacional con responsabilidad compartida en los

tres niveles de gobierno (Di Gropello, 2004), pero predomina la duplicidad

de funciones entre gobiernos e instancias descentralizadas, hecho señalado

en varios estudios (Muñoz, Cuenca y Andrade, 2007; Iguiñiz, 2008; Arregui y

Valdivia, 2009; Molina, 2010). Hay diversas reformas institucionales y ajustes

organizacionales ensayados por los gobiernos regionales, en medio del desfa-

se de la administración pública peruana para asumir modelos de gestión. En

Perú, la descentralización se implementa tres décadas después que el resto

de Sudamérica. Se considera crucial descentralizar y reformar el Estado para

reducir las desigualdades regionales y locales (Gonzales de Olarte, 2003, p.

27), consolidar el diálogo y la deliberación ciudadana a través de procesos

participativos, y fortalecer a los gobiernos subnacionales.

En la distribución de recursos, competencias y funciones para el ejerci-

cio del poder, cada nivel de gobierno está facultado para ejercer autonomía

Respecto a ello, véase los informes del Proyecto USAID/ Perú Pro Descentralización

142

(2010 y 2011) y de la Defensoría del Pueblo (2009).

¿de qué gestión educativa local hablamos?

política, económica y administrativa, en el marco de un Estado unitario. Con

el supuesto de acercar la gestión a la comunidad, se ha venido asignando

responsabilidades e incorporando innovaciones en la administración públi-

ca regional, como el Presupuesto Participativo y el Presupuesto por Resul-

tados (PpR); y el Programa de Modernización Municipal y Plan de Incentivos

(PMM/PI). También, se ha transferido recursos para la prestación desconcen-

trada de servicios públicos, obviando sus dificultades para asumirlas. Así, la

descentralización se ha trabado por un modelo uniformizado y restringido;

falta de voluntad, funcionarios y presupuesto; limitaciones administrativas e

insuficiente participación (Molina, 2010). Aunque se ensaya un giro al mode-

lo gerencial³ que prioriza la eficiencia a la participación democrática (Cabre-

ro, 1998), la burocracia peruana continúa caracterizada por subordinarse al

poder político.

Los estudios en descentralización educativa suelen analizar el rol de las

instancias descentralizadas en el impulso de la participación y las percep-

ciones en educación (Cuenca, 2008, p. 137)⁴. Pocos estudios han abordado

la gestión municipal, y su actuación en educación es terreno inexplorado.

El estudio sobre gobiernos subnacionales y gestión educativa de Valdivia y

Arregui (2009) avizora lo que vienen haciendo en educación. Se torna nece-

sario preguntar qué prioridad ocupa la educación en la lógica de actuación

edil, y si la institucionalidad descentralizada puede mejorar la racionalidad

predominante, de manera que conduzca a una efectiva coordinación intergu-

bernamental en educación.

Las municipalidades son entidades facultadas para ejercer el gobierno

en una jurisdicción local. Como instancias reconocidas constitucionalmente,

organizan la vida en su municipio con autonomía en los asuntos de su compe-

tencia. Sus funciones son de representación, prestación de servicios y promo-

ción del desarrollo local (Ríos, 2008). Constituyen un universo heterogéneo.

Ello se puede observar en las cifras. En el año 2003, había 3692 municipalida-

des en el Perú: 194 provinciales, 1634 distritales y 1864 de centros poblados

(Muñoz, Cuenca y Andrade, 2007, p. 30). Esta heterogeneidad implica dis-

tintos niveles de autonomía en la toma de decisiones. En esa perspectiva, la

tipología de Valdivia y Arregui (2009) es útil para el análisis.

La descentralización está en un momento clave para definir competen-

Las burocracias latinoamericanas son variadas (Zuvanic e Iacoviello, 2010; Echevarría,

2006), pero tienen en común orientarse al paradigma de la Nueva Gerencia Pública

(Prats, 2005).

Para abordar este tema, ver Díaz et al., 2006; Vásquez y Oliart, 2007; González et al.,

2010; Gargurevich, 2010; Vargas, 2010; Valdivia, 2010, y los balances de USAID/Perú

ProDescentralización (2011) y Chirinos (2012).

I 143

fanni muñoz cabrejo

cias, y las municipalidades, para asumirlas. Para examinar su rol en educa-

ción, analizo la organización y condiciones para ejercer las funciones de go-

bierno en dos municipalidades distritales del departamento de Piura: Paita y

Morropón⁵. Ambas están en transición a un modelo de gestión pública para

adecuarse a las exigencias de la descentralización, cuya agenda educativa co-

mienza a posicionarse en el marco de un enfoque de desarrollo humano.

Pese a ello, predominan actividades habituales, como construir infraestruc-

tura, proveer docentes y promover el deporte, que no se inscriben en un

proyecto de desarrollo. Por ello, analizo las lógicas ediles y, específicamente,

qué competencias asumen o podrían asumir en educación según sus capa-

cidades.

La selección de municipalidades obedeció a tres criterios. Primero, tie-

nen dinámicas y lógicas diferenciadas. De acuerdo a la tipología de Valdivia y

Arregui (2009)⁶, Paita es una municipalidad rica en recursos, en un entorno

urbano de bajos índices de pobreza y alta densidad poblacional. Con una

población menor, una situación económica intermedia y falta de experiencia

en administración, Morropón es una municipalidad de bajos recursos. En se-

gundo lugar, ambas ensayaron experiencias diferenciadas de gestión educa-

tiva en medio de cambios en los roles de los gobiernos subnacionales. Paita

se incorporó al Plan Piloto de Municipalización de la Gestión Educativa en el

año 2009, y se acreditó para recibir las transferencias, en relación directa con

el Ministerio de Educación⁷. Morropón es sede desde 2010 de un Proyecto

de Inversión Pública orientado a mejorar la educación básica, ejecutado por

el Gobierno Regional, con el alcalde como miembro de la gerencia política⁸.

Finalmente, desde hace seis años, investigo la descentralización educativa en

Piura. La presencia de diversas ONG que trabajan en educación y la vigorosa

tradición participativa de su gente hacen de Piura un espacio significativo

para reflexionar sobre la descentralización en el país.

No incluyo Las Lomas, que logró un convenio de delegación de funciones a nivel local en

educación, pues la experiencia no fue continuada por el alcalde electo en el año 2011.

Ha sido elaborada desde una muestra de 26 gobiernos regionales, 74 municipalidades

provinciales y 64 distritales; la tipología considera las necesidades educativas locales y

los recursos ediles para gestionar educación.

El Piloto fue cancelado por D.S Nº 019-2011 ED el 21 de diciembre de 2011. Entre 2006 y

2011, 817 municipalidades habían participado en la experiencia (606 correspondientes

al Programa Juntos se incorporaron el año 2010), pero solo se llegó a transferir recursos

a 35.

El PIP “Mejoramiento de los logros básicos de aprendizaje de los niños y niñas de los seis

primeros ciclos de la educación básica regular en el distrito de Morropón”, responde a

un modelo de gestión y participación con colaboración regional y local. Este se apoya

en la cooperación canadiense, a través del Programa de Mejoramiento de la Educación

144

Básica-Promeb.

¿de qué gestión educativa local hablamos?

La investigación fue exploratoria y se enmarcó en un enfoque cualitativo.

Escogí como estrategia el estudio de caso, porque permite adentrar en una

realidad específica y reconocer la singularidad del caso elegido (Stake, 1994,

p. 245). Mis hipótesis fueron: 1) la heterogeneidad incide en las posibilidades

de las municipalidades para asumir competencias educativas, y 2) las gestio-

nes con práctica participativa tenían mejores condiciones de actuación. Efec-

tué 44 entrevistas semiestructuradas a autoridades y funcionarios, observé

procesos vinculados con la gestión edil, y recopilé y revisé instrumentos de

gestión y fuentes estadísticas diversas. El análisis e interpretación considera

las categorías del enfoque empleado.

El artículo tiene cuatro acápites. Primero, expongo el enfoque usado

para entender la problemática analizada. Luego, presento el contexto de las

municipalidades, así como sus características organizacionales. Seguidamen-

te, analizo las lógicas de gestión edil, con lo cual paso al análisis de la gestión

local en educación. Finalizo con conclusiones y bibliografía.

Enfoque y conceptos empleados

Nuestro marco teórico es la sociología de la dominación burocrática, comple-

mentada con el enfoque sobre administración y gestión pública de la ciencia

política, y la distinción entre institución y organización del neoinstitucionalis-

mo. A partir de la noción de descentralización como el conjunto de reglas que

enmarcan la actuación y organización gubernamental, el análisis se centra en

las estrategias ediles para afrontar restricciones y oportunidades de gestión

ante la creciente conversión de la administración pública al gerencialismo.

En Sociología, la burocratización es una forma racionalizada de domi-

nación estatal (Weber, 1922), con un conjunto de aparatos administrativos

y de estrategias y racionalidades organizativas (Crozier y Friedberg, 1990).

El concepto de “configuraciones burocráticas” de Zuvanic e Iacoviello (2005

y 2010) alude a una variedad de burocracias⁹. En Ciencia Política, gestión,

gerencia y política pública evidencian distintas perspectivas de la acción

gubernamental (Cabrero, 1998), relacionadas a “modelos de administra-

ción”, basados indistintamente en la legalidad y la eficiencia¹⁰. En Perú, el

“modelo gerencialista” se aplicó tardíamente en la modernización y des-

centralización del Estado.

A partir de la tipología de Zuvanic e Iacoviello, Echevarría (2006) clasifica las burocracias

latinoamericanas en clásicas, clientelares, paralelas y meritocráticas.

10.

En Europa, la administración ha girado “de la administración a la gerencia, y de la geren-

cia a la gobernanza” (Prats, 2005, p. 99).

I 145

fanni muñoz cabrejo

Douglas North (1993) define las instituciones como las reglas que estruc-

turan la conducta social. Dentro de este marco, las organizaciones componen

los ámbitos para la actuación organizada. En ese sentido, la institucionalidad

estatal conforma una alta racionalización formal, cuya legitimidad se define

en cómo afronta el cambio institucional. Dentro de este marco, la descen-

tralización constituye el marco institucional de la organización y actuación

gubernamental. Sin embargo, presenta normas superpuestas y estructuras

organizativas regionales yuxtapuestas (Molina, 2010), funcionarios sobrecar-

gados para ejercer sus funciones e incoherencias que uniformizan las deci-

siones (Muñoz, 2005). Estas situaciones se reiteran y diversifican en lo local.

En el marco de la descentralización, ¿cuántas y qué funciones pueden

asumir efectivamente las municipalidades en educación? El artículo 82 de la

Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades del 2003, les asigna 20 compe-

tencias y funciones específicas compartidas en educación, cultura, deporte y

recreación, pero solo 9 son educativas; de las cuales, 4 duplican funciones de

la Unidad de Gestión Educativa Local (UGEL)¹¹ y 4 se coordinan como apoyo

del Gobierno Regional, Dirección Regional de Educación (DRE) y UGEL¹². La

restante alude a “promover el desarrollo humano sostenible en el nivel lo-

cal, propiciando el desarrollo de comunidades educadoras”. La Ley General

de Educación de 2003 concentra la responsabilidad en las regiones, pero la

legislación descentralista encarga al gobierno local la gestión de las políticas

sociales de educación y salud.

Las municipalidades distritales de Paita y Morropón

Los contextos departamental y local conforman el espacio en el que se efec-

túa la gestión edil. Paita se ubica en la costa y Morropón en la sierra de Piura.

Sus municipalidades tienen estructuras y entornos diferenciados. Las carac-

terísticas organizacionales identificadas en la observación, la revisión de do-

cumentos y las entrevistas a funcionarios se presentan luego de los contextos

departamental y local.

11.

1) Impulsar y organizar el Copale. 2) Apoyar la creación de redes educativas. 3) Promo-

ver la diversificación curricular. 4) Apoyar la incorporación y el desarrollo de tecnologías.

12.

1) Promover, ejecutar y evaluar los programas de alfabetización. 2) Construir, equipar

y mantener infraestructura según el Plan de Desarrollo Concertado y el presupuesto

asignado. 3) Monitorear la gestión administrativa y pedagógica de las instituciones edu-

146

cativas de su jurisdicción. 4) Diseñar, ejecutar y evaluar el Proyecto Educativo Local.

¿de qué gestión educativa local hablamos?

Contexto departamental

Piura, un departamento petrolero de la costa norte peruana, con una bur-

guesía agraria consolidada y tradición organizativa, es representativo de los

contrastes que afronta la descentralización. Constituye un territorio unifica-

do con producción diversificada, inversiones en agroexportación y minería, y

predominio empresarial en la política (Cotler et al., 2009). Con más de millón

y medio de habitantes en sus 8 provincias y 64 distritos, ocupa el puesto

13 en el índice nacional de desarrollo humano, con 3/4 partes de población

urbana y 0,3% quechua en las ciudades. Pero 45% de su población es pobre,

13,3% en pobreza extrema, y una alta tasa de analfabetismo, mayor en las

mujeres (Sanz, Muñoz y Canchaya, 2010).

Piura tiene 5439 instituciones educativas. 82% son escuelas públicas, la

mitad en zonas rurales (INEI, 2011). En las Evaluaciones Censales de Estudian-

tes (ECE) de 2010 y 2011, los escolares piuranos estuvieron por debajo del

promedio nacional. En el nivel 2¹³, en dichos años subieron de 26,2% a 28,8%

en comprensión lectora, pero bajaron de 13,8% a 11,9% en matemática¹⁴.

El departamento fue uno de los primeros en oficializar su Proyecto Edu-

cativo Regional (PER) el año 2007, iniciativa que congregó a la sociedad civil

y al sector educación¹⁵. Existe un amplio y dinámico tejido social departa-

mental con colectivos como la Mesa de Concertación y Lucha contra la Po-

breza, Red por la Infancia, el Movimiento Pedagógico Regional, el Colegio de

Profesores, el sindicato de profesores y dieciocho ONG que promueven el

desarrollo educativo. Hay presencia de organizaciones agrarias y proyectos

de cooperación canadiense y española¹⁶.

Varios funcionarios del gobierno regional remarcaron el limitado avance

de la descentralización. Esto se debe al poco margen de autonomía de los

gobiernos regionales, entrampados en una normatividad administrativa que

no se ha adecuado a las exigencias de la descentralización (Molina, 2010).

Además, la transferencia de competencias no se acompaña de los recursos

necesarios, lo cual afecta a todos los sectores. A ello se añade la politización

13.

Alude al nivel en el que se ubica a quienes terminan el grado con los aprendizajes espe-

rados.

14.

El promedio nacional en comprensión lectora fue 29,8% en el año 2010 y 28,7% en el

año 2011. En matemática, fue de 13,2% en 2011, y 13,8 % en 2010 (Minedu, 2011).

15.

La Mesa Educativa Regional, formada en 1994, participó en elaborar el PER, pero se

debilitó luego por rivalidades internas.

16.

Es el caso del Proyecto Mejoramiento de la Educación Básica de la Agencia de Coope-

ración Canadiense, ejecutado en Piura entre los años 2003 y 2011, y el Proyecto Cata-

mayo-Chira, de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo, en

ejecución.

I 147

fanni muñoz cabrejo

de la gestión gubernamental, que conllevó a que el gobierno regional no se

reestructurase como en otras regiones, y, por ello, quedan archivadas las pro-

puestas (Muñoz, 2010, 16 de mayo).

Políticamente, hay una dinámica muy activa a escala local. Como indica

Remy, “en las ciudades intermedias y en los pueblos del país, la experiencia

cotidiana de la política, las evaluaciones directas sobre la gestión de lo pú-

blico, se inscriben también en el ámbito municipal” (2005, p. 111). Procesos

electorales, conflictos por alcaldías e influencias políticas repercuten en la

gestión. El aprismo predomina en la costa y la izquierda en la sierra de Piura, y

los líderes de agrupaciones como el Movimiento Obras más Obras proceden

de viejas canteras partidarias. Cabe destacar que la preferencia regional no

se identifica con la local¹⁷.

Contextos locales

Paita y Morropón son distritos diferenciados. Paita, capital de la provincia

de Paita, se ubica en la zona centro-occidental y costera del departamento.

Morropón, ubicado en la zona sureste, es un distrito rural y uno de los más

pequeños de la provincia de Morropón.

El distrito de Paita se fundó en 1857. Tiene 763,68 km² de extensión y

72 522 habitantes, que constituyen más de la mitad de la población provin-

cial (INEI, 2007). La ciudad de Paita está entre las más dinámicas de la costa

norte (Cotler et al., 2009). Ello explica el predominio urbano de su población

(99,9%) y su densidad poblacional de 95 habitantes/km² (INEI, 2007). El puer-

to de Paita es el más importante de Piura. Es sede de la pesca artesanal y de

grandes empresas dedicadas a la pesca y la actividad portuaria. La mayor

parte de la PEA se ocupa en la pesca para exportación y consumo interno

(21%), manufacturas (22%) y en comunicaciones, almacenamiento y trans-

porte (14%) (INEI, 2007).

Desde la construcción del terminal y el complejo pesquero en 1972,

Paita ha crecido considerablemente. La tasa poblacional pasó de 1,6% en

1961 a 6,3% en 1981 (Municipalidad Provincial de Paita, 2010). En el 2007,

32% de sus habitantes no había nacido en Paita (INEI, 2007). Los migrantes,

atraídos por las oportunidades laborales, conformaron 43 asentamientos

humanos en la zona alta. Para algunos funcionarios ediles, la demanda de

servicios de este contingente ha desbordado la infraestructura citadina. La

ciudad no cuenta con suficientes pistas, semáforos y señalizaciones, y los

colectivos y mototaxis ocupan a numerosos pescadores en épocas de veda,

17.

En las elecciones regionales de 2011, triunfó la alianza “Unidos Construyendo”, pero el

148

candidato local no logró reelegirse en Morropón.

¿de qué gestión educativa local hablamos?

lo cual genera embotellamientos y desorden (Municipalidad Provincial de

Paita, 2010).

Por su parte, creado en 1861, Morropón es un distrito ubicado entre los

100 y 130 m.s.n.m., con 169,96 km² de superficie y 14 421 habitantes (INEI,

2007). Su población rural es grande pero menor a la urbana, y su cantidad

de habitantes por km² (84,8) es menor que Paita (INEI, 2007). De 14 652 po-

bladores en 1993, pasó a 14 mil 421 en el año 2007 por emigración juvenil.

La producción agropecuaria ocupa al 45% de su PEA (INEI, 2007); 14% se

dedica a negocios de telefonía, internet, finanzas y comercio al por menor de

alimentos y materiales de construcción, y 4% se ocupa en industrias manu-

factureras (Municipalidad Distrital de Morropón, 2006).

En Paita, hay menos instituciones educativas que en Morropón, pero

mayor oferta privada¹⁸. Paita tiene 3% de analfabetismo adulto y Morropón,

10,2%, tasa cercana al promedio regional de 10,4% (Escale Minedu, 2010).

Sin embargo, ambas localidades tienen bajos logros de aprendizaje en el nivel

2 de comprensión lectora y matemáticas. Dentro de este marco, el peor el

resultado es el de Morropón¹⁹.

Cuadro 1

Resultados distritales de la ECE 2010-2011. 2° de primaria

Distritos

Pruebas ECE

Resultados

2010 - Nivel 2

2011 - Nivel 2

Paita

Comprensión lectora

33,5

30,7

Matemáticas

17,5

11,8

Morropón

Comprensión lectora

39,1

27,3

Matemáticas

22,1

11,6

Fuente: Elaboración propia sobre la base de la Unidad de Medición de la Calidad Educativa

En política, con preferencias locales diversificadas desde los años setenta

y fragmentadas por la crisis partidaria de los años ochenta, surgieron nuevas

agrupaciones y liderazgos en los años noventa. Partidos de centro-derecha

como Perú Posible y Vamos Vecino alternaron el poder con Acción Popular en

18.

Las cifras varían según la fuente (Valdivia, 2010; INEI, 2011; UGEL Morropón, 2010),

pero la tendencia es el predominio de la oferta pública en ambos distritos. La oferta

privada representa el 23% de la matrícula en el distrito de Paita (Valdivia, 2010, p. 47).

19.

En 2011, el promedio nacional fue 28,7% en comprensión lectora y 13,2% en matemáti-

ca; y en Piura, 28,8% y 13,8% respectivamente.

I 149

fanni muñoz cabrejo

Paita, que llegó a gobernar varias veces²⁰. En Morropón, la izquierda gobernó

a través del Movimiento Unidad Popular por el Alto Piura²¹; el APRA venció en

2003, pero el Partido Socialista recuperó la alcaldía el 2007. Los alcaldes que

entrevistamos buscaban reelegirse el 2011, pero no lo lograron.

Organización y administración edil

Con la descentralización, las municipalidades del país atraviesan un proce-

so de cambio institucional. Se incrementó competencias y atribuciones, se

les transfirió los programas nutricionales y comedores populares y hubo un

intento de municipalizar la gestión educativa. Los cambios involucraron ade-

cuaciones y reajustes organizacionales en un marco en que, pese a la hetero-

geneidad municipal, el diseño edil es homogéneo y de sesgo urbano²².

La modernización estatal implicó la creación de gerencias, la gestión por

resultados y la constitución de áreas como planeamiento, recaudación tribu-

taria, mejora de servicio al usuario, entre otras. Durante el trabajo de campo,

las municipalidades estaban adecuándose al Programa de Modernización del

Ministerio de Economía y Finanzas²³. La municipalidad de Paita mostró inte-

rés en cumplir prestamente estos requisitos, y la de Morropón menos prisa y

más reserva. Ambas se adecuaban estratégicamente a las normas, en tanto

les permitieran disponer de recursos y oportunidades de capacitación. En esa

perspectiva, contrataron consultores externos para elaborar algunos instru-

mentos de gestión.

Estructuras organizativas

Las municipalidades se estructuran siguiendo jerarquías orgánicas y funcio-

nes especializadas. El primer nivel es la alta dirección, compuesta por el alcal-

de y los regidores; el segundo nivel es de órganos de línea y oficinas de aseso-

ramiento y apoyo; y el tercero de unidades y subunidades que dependen de

los niveles superiores. Las oficinas administrativas corresponden a Gerencia

Municipal, el órgano de Auditoría Interna, la Procuraduría Pública municipal,

20.

A través de Alejandro Torres, alcalde en 1993-1998 y 2007-2010.

21.

Por medio de Maximiliano Ruiz, alcalde consecutivo de 1990 a 1998.

22.

La legislación municipal establece una estructura orgánica y administrativa uniforme,

regulada por la LOM. Los gobiernos regionales se estructuran de manera similar, “como

si fueran una municipalidad grande” (Molina, 2010, p. 26).

23.

El Decreto de Urgencia Nº 119-2009 creó el Programa de Modernización Municipal para

el período 2010-2013, con el fin de generar condiciones que permitieran el crecimiento

150

sostenido de la economía local.

¿de qué gestión educativa local hablamos?

y las oficinas de Asesoría Jurídica, Planeamiento y Presupuesto. La adminis-

tración edil planifica y distribuye cargos según la disponibilidad económica y

los límites presupuestales asignados en el gasto corriente. Paita y Morropón

siguen este patrón en sus organigramas, y ambas cuentan con Gerencia Mu-

nicipal, pero sus órganos de línea varían. Todo ello se realiza cumpliendo con

los requerimientos del Plan de Modernización Municipal.

El alcalde se halla en la cúspide de la estructura edil²⁴. Los alcaldes en-

trevistados tenían trayectorias, edades, profesiones y experiencias políticas

diferenciadas. El alcalde de Paita cumplía su tercera gestión, tenía ochenta

años, es químico farmacéutico y representa a Acción Popular. En Morropón,

el alcalde tenía cuarenta años, es profesor de química y biología con estudios

de agronomía, milita en la izquierda y presidía la Red de Municipalidades Ru-

rales de Piura. Ambos adecuaron el personal administrativo a sus propósitos.

La municipalidad de Paita asumió plenamente la modernización administra-

tiva, con ocho Gerencias y veintinueve Subgerencias²⁵, en tanto la de Mo-

rropón mantuvo el esquema previo, con dos Direcciones, cuatro divisiones

y cuatro unidades. Las Gerencias de Paita trabajaban coordinadamente, con

reuniones periódicas entre los gerentes y el gerente municipal.

Aunque la estructura de Paita es gerencial, las decisiones no obedecen a

criterios técnicos. La visión de los funcionarios técnicos, que no llegan a 10%

del personal, es que prima el criterio político sobre el técnico (Muñoz, 2010,

4 de mayo). Las decisiones de gasto -dentro de los pocos márgenes que pre-

senta la asignación presupuestal— se concentran en el Alcalde, el Gerente

municipal y los asesores. Cada órgano presenta sus planes de trabajo, pre-

supuestos y proyectos a las gerencias, y estas las envían a Planificación, que

aprueba los presupuestos para los programas que se estén impulsando. Solo

las gerencias conocen los presupuestos. Muchos planes de trabajo y presu-

puestos de las subgerencias no son aprobados ni se difunden.

En Morropón, la mayor apertura del alcalde a dialogar, el menor tamaño

de la municipalidad y la necesidad de ganar en eficiencia por contar con me-

nores recursos impulsaban la participación en la toma de decisiones. Ello cae

también en contradicción con el criterio técnico. Respecto a ello, una funcio-

naria de Morropón comenta: “A veces en el presupuesto ya hemos priorizado

tales proyectos que los vamos a ejecutar, pero después ocurren necesidades

más urgentes que atender, y, a veces, no nos queda otra que atender el pro-

24.

Aunque las decisiones las toma el Consejo y la Gerencia Municipal, para varios funcio-

narios entrevistados la decisión final compete al alcalde.

25.

Según el Reglamento de Organización y Funciones aprobado por Ordenanza Municipal

Nº 014. 2008- CPP, Paita incluso se reorganizaba para asumir el desarrollo económico

local y el plan piloto de municipalización.

I 151

fanni muñoz cabrejo

blema que salió” (Muñoz, 2010, 20 de mayo). El punto a resaltar es que, aun-

que desarrollaban actividades en educación, ninguna de las municipalidades

tenía un área estrictamente educativa²⁶.

Los funcionarios de las municipalidades

y las configuraciones burocráticas

Al tomar como referente el modelo de gestión integrada de recursos huma-

nos de Zuvanic e Iacoviello (2010), observamos débiles criterios meritocrá-

ticos en Paita²⁷. La Municipalidad cuenta con gran cantidad de empleados,

sobre todo, auxiliares y técnicos. En cambio, pese a que la Municipalidad de

Morropón es más pequeña, registra un mayor porcentaje de profesionales y

técnicos.

Cuadro 2

Empleados ediles en Paita y Morropón según formación, año 2008

Distritos

Total

% Profesionales

% Técnicos

% Auxiliares

Paita

253

21,34

36,36

42,29

Morropón

22,22

62,96

14,81

Fuente: Registro Nacional de Municipalidades (2009)

No obstante, el personal de Paita y Morropón tiene tres aspectos en

común. Primero, predominan varones de procedencia provincial y local. Se-

gundo, no llegan a cubrir las plazas asignadas en el Cuadro de Asignación

Personal. Tercero, el personal calificado es insuficiente²⁸, debido a la falta de

recursos económicos para cubrir todas las plazas (Muñiz, 2010, 20 de mayo).

Los funcionarios resaltan una mayor politización en Paita, donde órganos

como la Gerencia de Desarrollo Urbano reclutan trabajadores masivamente

bajo criterios proselitistas. De este modo, constituye un “cuello de botella”

26.

Este punto será retomado más adelante.

27.

En dicho modelo, Perú tiene bajo índice de mérito y capacidades funcionales, fuerte

politización en la contratación de personal y alto recambio de funcionarios con cada

administración (Zuvanic e Iacoviello, 2005, p. 9).

28.

Según Renamu (2009), la baja cantidad de profesionales de ambas municipalidades

(21% en Paita y 22% en Morropón) se explica por precariedades presupuestales e inclu-

so por déficit tributario, pero también por la interferencia de intereses políticos en los

152

procesos de contratación.

¿de qué gestión educativa local hablamos?

que limita la capacidad de gestión edil²⁹. Esto ocurre en el contexto de una

administración pública resistente a regirse por normas de desempeño y mé-

rito -selección por “competencia neutral”—, que prefiere definirse por leal-

tades políticas.

La LOM de 2003 legaliza la politización en la designación de los cargos

directivos, al contemplar la contratación de gerentes, subgerentes y jefes de

área bajo la figura de “cargo de confianza” y “designación directa”. De esta

manera, centra la eficiencia del proceso de contratación en el arbitrio del

alcalde, antes que en mecanismos formales de selección. Además, en con-

textos donde la escala salarial es crucial para el uso de la burocracia como

recurso político, las remuneraciones influyen en la expectativa de trabajar en

el sector público³⁰.

El funcionario de confianza es empírico, aprende sobre la marcha. Una

vez instalados, los funcionarios del partido electo son capacitados en admi-

nistración municipal, con cursos de un mes de duración sobre temas rela-

cionados al cargo que ocupan -como inventario de bienes-. Por su parte, la

rotación de personal es constante en la administración pública y se vincula a

la carencia de mecanismos de promoción de la carrera pública, lo cual genera

descontento en los empleados públicos. Paita presentaba problemas marca-

dos (por ejemplo, el cargo de Gerente Municipal había rotado siete veces),

hecho que fomenta una serie de discontinuidades en la gestión.

Sin embargo, los criterios que subyacen a las decisiones de gestión no

pueden ser solo políticos. La contratación requiere una formación especiali-

zada -con jefaturas ocupadas por mérito especialmente, en planeamiento y

presupuesto- y profesionales calificados con experiencia en administración

pública y autonomía política en las oficinas formuladoras de proyectos.

Los requerimientos de capacitación evidencian la necesidad de contar

con una burocracia meritocrática. Según Renamu (2009), la municipalidad de

Paita tenía mayores requerimientos de capacitación que Morropón en temas

de administración, legislación, gestión, planificación, seguridad ciudadana,

tecnología, bibliotecas, turismo, desarrollo, formulación y ejecución de pro-

yectos, y promoción de pequeñas empresas. Entre los años 2007 y 2010, Pai-

ta invirtió más dinero en el desarrollo de capacidades: destinó 425 515 soles

el año 2007 y 100 000 soles en 2008.

A partir de Zuvanic e Iacoviello (2010), se puede observa que, en Paita,

predominan los criterios de lealtad política y beneficio privado, mientras que

29.

Entrevista a Gerentes y Subgerentes de Paita, 4 de mayo del 2010.

30.

El promedio de ingresos en el sector público regional era de 1329,2 soles; el segundo

más alto después del grupo ocupacional de los empleadores, con 1484,2 soles (Ministe-

rio de Trabajo, 2009).

I 153

fanni muñoz cabrejo

en Morropón hay mayor preocupación por contar con funcionarios califica-

dos. La distinción entre clientela y mérito depende de la habilidad política y

la experiencia administrativa de los funcionarios, los cuales desarrollan es-

trategias para capturar cargos influyentes e importantes, escalar posiciones y

“ganarse la confianza” de sus superiores.

Esta politización está restringida por el manejo obligatorio de instru-

mentos de gestión. Paita contaba con todos -algunos en proceso de actua-

lización-, mientras que Morropón no contaba con Proyecto Estratégico Ins-

titucional ni con el Plan Operativo Institucional del año 2010. Ninguna tenía

catastro y Paita no contaba con padrón. ¿Hasta qué punto estos instrumentos

se aplicaban efectivamente en la gestión de la municipalidad? En el caso de

Paita, la priorización de la agenda municipal respondía a demandas populis-

tas para legitimar la gestión edil. Para los funcionarios encargados del pre-

supuesto, varios pedidos no eran viables técnicamente (Muñoz, 2010, 4 de

mayo). En esa medida, los instrumentos son un referente. En Morropón, el

trabajo de campo evidenció que las obras priorizadas atendían a las deman-

das de la población, en la medida que, como reconoció una funcionaria, lo

que contaba en la gestión edil era “hacer obras que se vean” (Muñoz, 2010,

20 de mayo).

Manejo de presupuesto

Paita y Morropón manejan presupuestos desiguales, acordes al diferenciado

tamaño de sus poblaciones y a las heterogéneas realidades de sus munici-

pios. Dado su dinamismo portuario y petrolero, la Municipalidad de Paita

obtuvo 30 millones de soles el año 2010 por concepto de canon³¹. Morropón

solo percibió 4 millones. A ellos Paita sumó el aporte de 2658 empresas. Mo-

rropón solo tenía 458 empresas, cuyo déficit tributario repercutió en la baja

recaudación por los altos costos de formalización, la tolerancia a la evasión,

la falta de un sistema de fiscalización y sanción y la carencia o caducidad de

programas informáticos que sistematicen la información de los ingresos fis-

cales ediles (Ciudadanos al día, 2004).

Paita atiende a pobladores de bajos ingresos y cuenta con un mayor

volumen y densidad demográfica que Morropón, por lo que tuvo un Presu-

puesto Institucional Modificado (PIM) de más de 60 millones de soles el año

2010 y cerca a 73 millones el 2011. La Municipalidad Distrital de Morropón

tuvo apenas 7 millones en los mismos años, aunque Paita tuvo menor avance

31.

Paita obtuvo 13 677 046 soles de canon petrolero, 870 085 soles de canon pesquero y 1

154

301 884 soles de renta de aduanas.

¿de qué gestión educativa local hablamos?

de gasto en 2010 -61% frente a 73% de Morropón- (MEF-Municipalidad de

Paita, 2010, mayo).

El presupuesto de las municipalidades se distribuye en varias funciones.

A partir de la consideración de actividades y proyectos, en los años 2010 y

2011, la Municipalidad Provincial de Paita destinó un mayor monto en la fun-

ción de Planeamiento, Gestión y Reserva de Contingencia -PGRC- (con 48%

en 2010, y 46% en 2011), seguido de Transporte (16% en 2010, y 11% en

2011). En la Municipalidad Distrital de Morropón, el mayor monto fluctuó en-

tre PGRC (17% en 2010, y 19% en 2011) y Agropecuaria (22% en 2010, y 12%

en 2011). De las demás funciones presupuestadas (un total de 15 en Paita,

incluyendo Pesca, y 14 en Morropón), Educación³² ocupaba el 6to lugar en el

primer caso y el 7mo en el segundo.

Los porcentajes destinados a la función Educación son bajos en ambas

municipalidades y sus avances de ejecución muy dispares. Morropón destinó

y ejecutó proporcionalmente un mayor porcentaje de su PIM en educación

(un aproximado de 2% y 5% en los años 2010 y 2011), en el que avanzó 100%

en la ejecución. Paita -con mayor cantidad de presupuesto que Morropón,

pero proporcionalmente inferior respecto a su PIM-, no llegó a ejecutar el

40% del presupuesto destinado a educación en el mismo período.

Cuadro 3

Presupuesto Institucional Modificado 2010-2011 en Paita y Morropón (función educación)

Municipalidades Años PIM (millones

Función Educación

% de avance de

de soles)

ejecución en

Total

Ejecución

educación

Paita (Provincia)

2010

60 588 975

4 441 724

1 723 327

38,8

2011

72 894 588

4 264 371

1 513 972

35,5

Morropón

2010

7 141 971

154 294

154 293

100

(Distrito)

2011

6 913 670

352 908

352 907

100

Fuente: Elaboración propia sobre la base del Sistema Integrado de Administración Financiera

-SIAF- (Muñoz, 2012, 3 de junio).

Hay que añadir que las transferencias del gobierno central a los gobier-

nos locales se triplicaron entre los años 2000 y 2007 (Mauro, 2007), pero

desde el 2008 fueron recortadas. Así, la disminución de transferencias de

Foncomun afectó a ambas municipalidades, pero en el caso de Morropón

dejaron sin fondos proyectos aprobados en presupuestos anteriores, lo cual

32.

Desde el año 2009, el MEF desagrega “educación” de cultura y deporte.

I 155

fanni muñoz cabrejo

obligó a reformular las prioridades de gasto. Estos imprevistos perjudican la

planificación municipal y conminan a los alcaldes a buscar apoyos estatales

y privados que les permitan cumplir sus objetivos de gestión. Ello puede rea-

lizarse de forma individual -en el caso del alcalde de Paita- o recurriendo a

técnicos -en el caso de Morropón- y solicitando al Fondo de Promoción a la

Inversión Pública Regional y Local (Foniprel) el financiamiento de estudios

de pre-inversión, como en el mejoramiento de la red de alcantarillado del

distrito.

La reducción de fondos, la falta de planificación en la priorización y la

ejecución de obras bajo criterios politizados están en la base de un necesario

fortalecimiento de las capacidades ediles en el manejo de sus presupuestos.

Los funcionarios intentan mejorar su capacidad de formular proyectos y la

eficacia en la ejecución de sus recursos de inversión, pero aun no desarro-

llan capacidades relacionadas con la implementación y seguimiento de los

proyectos.

Lógicas de gestión edil y actuación en educación

Las lógicas de la gestión edil -es decir, las actuaciones de los funcionarios

municipales y los propósitos que orientan sus acciones para responder a los

objetivos de su organización- se comprenden en el contexto de transición

que experimentan las municipalidades para adecuar su arquitectura

organizacional y administrativa a las exigencias del proceso de reforma del

Estado y descentralización. Bajo este horizonte, se construye la lógica de

la gestión, lo cual da cuenta del sentido que los funcionarios otorgan a su

quehacer, en otras palabras, el discurso que elaboran sobre la gestión, la

racionalidad que predomina en la gestión edil y sus prioridades de actuación.

El examen de estos elementos es la base para analizar el papel que se le

asigna a la educación.

Visión edil de la gestión

Nuestra gestión está asociada al desarrollo, estamos tratando de po-

nernos al nivel moderno. Vamos a la vanguardia, porque estamos cum-

pliendo con todas las normas legales nacionales (exigidas por el gobierno

central) estamos conectados con los sistemas nacionales como el SIAF,

son sistemas que a la municipalidad la están modernizando […] Para lo-

grar esto el presupuesto es limitado. Nos faltan recursos económicos […]

En relación al desarrollo, no tenemos nada que contar. No hay un buen

hospital, no hay restaurantes, no hay lugares de recreación, en fin… la

156

¿de qué gestión educativa local hablamos?

ciudad está sucia, no hay limpieza, existe un desorden vehicular en Paita.

(Muñoz, 2010, 6 de mayo)

En esta cita, se observa cómo el alcalde de Paita enuncia su posición

sobre la gestión municipal como una actividad inmersa en un proyecto de

modernidad y desarrollo para su localidad. Esta noción de modernidad es

mirada desde el aspecto normativo y el ordenamiento jurídico y en un afán

de integrarse a sistemas de administración pública nacionales, más que a un

enfoque de transformación urbanística y de desarrollo económico, tecnológi-

co, cultural y social de su localidad.

Asimismo, se observa que, cuando argumenta sobre el desarrollo, este

se define desde las carencias que identifica en su localidad. El alcalde reite-

radamente señala: “No hay restaurantes, no hay lugares de recreación, no

hay limpieza”. En esta visión, no hay una elaboración conceptual sobre el

desarrollo ni una vinculación con el diseño de alternativas asociadas a las

potencialidades de la localidad. Peor aún, el alcalde considera a la población

migrante como la causa de estos problemas, a lo que añade que no tienen

preocupación por cuidar y educar a sus hijos: “Más aún cuando una ciudad

está en crecimiento poblacional, se ve con mayor nitidez la necesidad de edu-

car a los niños […]. Tenemos que atender a ellos, porque no se preocupan de

sus niños” (Muñoz, 2010, 6 de mayo).

Este discurso se identifica con una visión “patriarcal” que no reconoce

ciudadanos, solo menores de edad que hay que cuidar. Por su parte, los fun-

cionarios ediles entrevistados manifestaron conocer la misión de la muni-

cipalidad, vinculada a la calidad del servicio y el desarrollo humano, pero

expresaron visiones fragmentadas sobre los problemas de Paita.

Uno de los elementos comunes en el discurso de los funcionarios en

Paita es mejorar la recaudación tributaria, y a ello se dirige el discurso de ciu-

dades educadoras: formar “ciudadanos con conciencia tributaria”. También,

señalaron que la burocracia estaba politizada y carecía de profesionales, por

lo que primaban los criterios políticos en las decisiones, aunque los criterios

del personal técnico se orientaran a “lo que tiene que ejecutarse” (Muñoz,

2010, 4 de mayo).

Por este motivo, algunos funcionarios entrevistados consideraron que

las iniciativas de modernización edil conviven e incluso sirven a usos patri-

monialistas y clientelares de los recursos públicos. Esta situación es particu-

larmente problemática en cuanto al presupuesto participativo, “Porque por

ser participativo a veces deja de lado los objetivos y las metas que ya están

encaminadas. De repente se va a una reunión y surgen proyectos o pedidos

que técnicamente no son viables […] y, a veces, hay que adaptar esas cosas

para que se cumpla con la población” (Muñoz, 2010, 4 de mayo).

I 157

fanni muñoz cabrejo

Es decir, se cumple formalmente con las demandas de participa-

ción, desde una relación tutelar entre los pobladores y la autoridad edil

. Así, el clientelismo subyacente difiere del criterio técnico y se impone a él.

Esto transcurre en un clima organizacional que ensalza el logro de la reorga-

nización administrativa, pero que no se preocupa por construir un sentido

colectivo de la gestión. De hecho, muchos funcionarios no lograron explicitar

(salvo el personal técnico, que aludió al modelo gerencial) en qué consistía la

gestión edil ni qué modelo ejercía la municipalidad.

Por su parte, en el discurso del alcalde de Morropón se concibe la ges-

tión asociada a un enfoque que, sin ser gerencialista, se guía por objetivos

propuestos, con una impronta pragmática, que se orienta a metas realistas.

Ello no se encuentra comprometido con cambios drásticos en la organización

edil, sino en función de los recursos disponibles y de su uso para el logro del

desarrollo rural, sin descuidar por ello el ámbito urbano: “Yo creo que cual-

quier gestión se fundamenta en […] mejorar la calidad de vida de la gente,

disminuir los niveles de pobreza […]. Pasa por mejorar la calidad educativa,

mejorar la calidad de salud, elevar los niveles de productividad […] que la

gente mejore los ingresos, su renta, mejorar la ciudad” (Muñoz, 2010, 19 de

mayo).

Asimismo, el alcalde de Morropón define su gestión como un modelo

alternativo, puesto que incentiva la concertación y participación de la pobla-

ción en la definición de las prioridades y en el uso eficiente y transparente

de los recursos disponibles. Lo denomina “Alternativo porque es una gestión

que concerta, que transparenta las cosas, que utiliza todos los mecanismos

de participación para que los ciudadanos puedan tomar decisiones, y diría

que es una gestión hasta cierto punto […] eficaz, porque nos caracterizamos

por hacer más obras con menos plata” (Muñoz, 2010, 19 de mayo).

En esta línea, la actuación del alcalde se orientaba por una gestión pro-

motora del desarrollo agrario. Este interés no solo era resultado de una iden-

tificación personal, puesto que él se dedica a la producción agropecuaria,

sino que es acorde a su modelo de gestión en el que el desarrollo del campo

es central. Respecto a ello, esta autoridad afirma: “Nosotros priorizamos el

tema de reconversión agraria y productiva […] Luego priorizamos […] mejorar

el espacio urbano […] La idea es que la gente no entre y salga, la idea es que

la gente se quede […] Hay que hacer atractiva a la ciudad” (Muñoz, 2010, 19

de mayo).

Cabe destacar que esta visión de desarrollo se corresponde con lo que

indica el Plan Estratégico de la Municipalidad, que explicita el reconocimien-

to del distrito como “centro comercial y de servicios para el Corredor Andi-

no Central” (Municipalidad Distrital de Morropón, 2009, p. 25), en el marco

158

¿de qué gestión educativa local hablamos?

de una apuesta de desarrollo local. En esta visión, los servicios educativos y

de salud “se rigen por criterios de calidad, inclusión, integridad y equidad”

(Municipalidad Distrital de Morropón, 2009, p. 25), donde un gobierno local

“democrático, eficiente y transparente, garantiza la participación activa de

los ciudadanos en la gestión local y en sus organizaciones” (Municipalidad

Distrital de Morropón, 2009, p. 25).

Esta apuesta por la participación responde a una tradición organizativa

rural, revalorada como expresión de ciudadanía, pues en esta localidad se

han desarrollado mecanismos de participación y de presupuesto participati-

vo antes de que saliera el dispositivo normativo (Muñoz, 2010, 19 de mayo).

Cabe resaltar finalmente que el alcalde de Morropón, en su calidad de presi-

dente de la Red de Municipalidades Rurales (Remurpe), opinaba que la parti-

cipación y la vigilancia eran un logro definitivo e irreversible de la descentra-

lización (Muñoz, 2010, 19 de mayo).

Modalidades de la actuación edil

Las municipalidades manejan estrategias diferenciadas de actuación. Si bien

en los dos casos se ha identificado la existencia de burocracias híbridas, en la

gestión edil de Paita, es notoria la influencia partidaria en la implementación

de un modelo gerencial y en las adecuaciones individuales de su burocra-

cia. Es decir, los funcionarios no asumen un proyecto en común, trabajan

intentando adecuarse a un modelo gerencial que termina siendo muy formal,

apegado a los procedimientos. Como se ha visto, prima la arbitrariedad par-

tidaria.

En el caso de Morropón, la actuación edil se orienta por el pragmatismo

en la gestión. Esta establece una actitud crítica y de cierta distancia con el

modelo gerencial, sentido como una imposición. En esta gestión, se mantie-

ne la estructura organizacional sobre la base de modelo que responda mejor

a las necesidades de desarrollo local. Asimismo, la apuesta edil es desarrollar

el agro, pero no se reduce a este objetivo, sino a cumplir con las exigencias de

la población: resolver problemas vinculados a la urbanización, electrificación

y el servicio de agua potable.

Prioridades y lugar de la educación en la gestión edil

Como se señaló en el manejo del presupuesto, la educación no es la principal

prioridad en los casos estudiados. Así, la Municipalidad de Paita priorizó su

atención al desarrollo urbano: destinó 18,37% del presupuesto municipal a la

construcción, mantenimiento y rehabilitación de la infraestructura vial, entre

I 159

fanni muñoz cabrejo

otras actividades. También, invirtió en orden público y seguridad pública, e

implementó el servicio de serenazgo. En servicios sociales, efectuó labores

de construcción, mejoramiento y equipamiento de puestos de salud, y ac-

ciones variopintas en educación, que incluían apoyo a Pronoeis y bibliotecas.

En el caso de Morropón, la Municipalidad no registraba gastos ejecu-

tados en el rubro servicios, pero había distribuido sus gastos en todas sus

funciones y destinado mayores presupuestos a agropecuaria, planeamien-

to y transporte (Sistema Integrado de Administración Financiera, 2012, 3 de

junio). Sus prioridades de gestión se enmarcan en iniciativas productivistas,

como la reconversión de cultivos en el Plan de Desarrollo Concertado, y el

avance en el Planeamiento Territorial y la Zonificación Económica Ecológica.

El proyecto de ludotecas, orientado al nivel inicial, constituye una iniciativa

municipal en educación derivada del presupuesto participativo. La Municipa-

lidad brinda apoyo, y el trabajo lo ejercen los Grupos de Interaprendizaje y

población voluntaria capacitada.

En ambas municipalidades, las prioridades reseñadas evidencian dife-

rentes capacidades de gestión y de canales de priorización que deben co-

rresponderse con las visiones ediles de la gestión, donde la capacidad de

influencia de los cuadros técnicos es restringida En el caso de Paita, las condi-

ciones -el contar con una mayor inversión privada y recursos- favorecen una

apuesta por desarrollar y urbanizar la localidad, sin mayor preocupación por

el plano participativo. En cambio, en Morropón la satisfacción de los servicios

básicos aparece como una prioridad que va de la mano con la construcción

de una propuesta de desarrollo productivo que convoca a la participación

local. Un aspecto que llama la atención en ambos casos (como síntoma del

lugar que ocupa la educación en la gestión) es el desconocimiento de los

alcaldes y varios funcionarios ediles sobre los resultados de los rendimientos

estudiantiles en la Evaluación Censal de Estudiantes (ECE) aplicada por el Mi-

nisterio de Educación el 2010.

Y entonces, ¿qué hacen las municipalidades en educación?

Al momento de la investigación, las municipalidades estudiadas realizaban ac-

tividades de apoyo acordes con las funciones y competencias que designa la

LOM en educación -sobre todo, en obras de infraestructura-, pero también

realizaban tareas que no considera la ley, pero que son asumidas hace décadas

por la municipalidades, como la contratación por la municipalidad de Paita de

promotoras en los Programas No Escolarizados de Inicial (Pronoeis). En el caso

de la Municipalidad de Morropón, el trabajo en la infancia se centró en la crea-

ción de ludotecas y el fomento a la estimulación temprana.

160

¿de qué gestión educativa local hablamos?

Respecto al tema estrictamente educativo, la infancia fue señalada por

ambas gestiones ediles como prioritaria por su vinculación con el desarrollo

de la localidad. Desde esta perspectiva, desde la Municipalidad de Morropón,

se buscaba fondos para responder a estas necesidades dentro de los paráme-

tros presupuestarios decididos centralizadamente.

Por su parte, en la Municipalidad de Paita, las funciones en educación

son responsabilidad de la Subgerencia de Educación, Cultura y Deportes,

cuyo objetivo es mejorar el nivel y la calidad del servicio educativo. Las fun-

ciones asumidas por la Subgerencia consisten en apoyar variados programas

(Pronoeis, celebraciones cívicas, alfabetización) y a las bibliotecas municipa-

les; brindar labores de mantenimiento y conservación de instituciones edu-

cativas (con la construcción de aulas y cercos perimétricos, vía requerimiento

de las Apafa o de los Comités de Aulas); contratar docentes de secundaria,

entre otras.

Cabe resaltar que Paita pidió participar en el Plan Piloto de Muni-

cipalización de Gestión de la Educación (Ppmge) en el año 2008, me-

diante una solicitud a la Oficina de Coordinación Regional del Minis-

terio de Educación. La decisión no fue consultada con el Gobierno

Regional, sino que partió de un acuerdo del Consejo Municipal, y fue impul-

sada por uno de los asesores del alcalde, miembro influyente de su parti-

do con amplia trayectoria en el sector educativo y la administración pública

. Dicho asesor fue nombrado Secretario Técnico del mencionado Plan Piloto.

En su discurso, este funcionario sostenía que la municipalización mejoraría la

calidad del servicio educativo y lograría la autonomía administrativa de Paita,

puesto que dependía de la UGEL ejecutora de Sullana.

La implementación del Ppmge en Paita, a través de la creación del Con-

sejo Educativo Municipal (CEM) y de la Secretaria Técnica (ST), conllevó a una

discusión sobre el papel de las UGEL y de la Subgerencia de Educación. Para

el Secretario Técnico, las UGEL debían ser instancias normativas; en cambio,

propuso convertir la ST en Gerencia Municipal, con lo cual se vinculó estre-

chamente la relación directa con el alcalde. Como Secretario Técnico, su pri-

mera medida fue racionalizar el personal.

El CEM se instaló el 13 de mayo de 2009 con 22 miembros representan-

tes de 24 instituciones educativas de Paita, elegidos por criterio del Secreta-

rio Técnico y no a través de los Conei (instancias de participación que no fun-

cionan en la práctica). La lógica clientelar, sumada a la alta valoración de los

procedimientos y al cumplimiento de metas inmediatas antes que institucio-

nales, permea la experiencia del Ppmge. Así, el CEM de Paita contaba con to-

dos los instrumentos de gestión y venía trabajando en cuatro comisiones de

trabajo (pedagógica, administrativa, institucional y de planificación, y fortale-

I 161

fanni muñoz cabrejo

cimiento de capacidades). Sin embargo, con excepción del Secretario Técnico,

los miembros del CEM que entrevistamos no solo desconocían la finalidad y

normatividad del Ppmge (Muñoz, 2010, 5 de mayo), sino incluso el resultado

de la ECE del distrito. Además, puesto que varias de las acciones atribuidas

al CEM Paita ya eran asumidas por la Municipalidad (como la capacitación a

promotoras de Pronoeis), el CEM pretendió elaborar un diagnóstico para el

Proyecto Educativo Local (PEL). Para ello, contrató un consultor externo y no

como resultado del trabajo del CEM o de los actores locales. Este documento

sería la base para elaborar el PEL que la descentración educativa asigna indis-

tintamente a la UGEL y al Gobierno local.

En Morropón, encontramos otra estrategia frente a la gestión de la edu-

cación. En principio, ya en su Plan Estratégico de Desarrollo, la Municipali-

dad asignó importancia a la revaloración cultural local, vía la diversificación

curricular (Municipalidad Distrital de Morropón, 2009, p. 34). Con ello, asu-

mía como tarea dirigir y centralizar las acciones educativas de manera con-

sensuada, a través de la construcción de un “Proyecto Educativo Distrital”.

A diferencia de Paita, la cooperación canadiense incidió en la visibilización

del tema educativo y en la importancia al PEL. La presencia del Programa de

Mejoramiento de la Educación Básica (Promeb) -a través de la elaboración

de un Proyecto de Inversión Pública, y su posterior implementación- ha con-

tribuido en que la educación sea un tema de agenda explícito en el Gobierno

local. Sin embargo, el PIP Morropón surgió como una demanda del Gobierno

regional, y no como resultado de un diagnóstico de necesidades del Gobierno

local.

Previsto para 3 años, y con un financiamiento de s/. 5 793 210 que be-

neficiaría a 3432 estudiantes y 185 docentes, el PIP fue declarado viable en

mayo de 2009. Este proyecto sigue un modelo gerencial y, originalmente, es-

tipulaba que el Gobierno local debía participar en la Gerencia Política (ins-

tancia conformada por el Presidente Regional, el Vice-presidente regional, el

Gerente de Desarrollo Social, el Director Regional de Educación y el alcalde

distrital). Sin embargo, como detallamos más adelante, el Gobierno local no

ha tenido mayor participación ni decisión en el PIP. De hecho, Morropón fue

seleccionada por el presidente regional, por ser oriundo del distrito.

En buena cuenta, y pese a compartir un origen similar (ser productos de

una decisión arbitraria y no técnica), las experiencias ediles en estos proyectos

de gestión que involucran la mejora de la educación han seguido caminos muy

diferenciados, con múltiples trabas a escala intergubernamental. Así, en Paita,

el problema más difícil para implementar el Ppmge fue la lentitud de la trans-

ferencia administrativa, lo cual coincidió con lo observado a nivel nacional por

la Defensoría del Pueblo (2009). De acuerdo al Secretario Técnico, la resistencia

162

¿de qué gestión educativa local hablamos?

al cambio por parte de los funcionarios del sector educación y del Gobierno

Regional explicaba el retraso en la transferencia del acervo de bienes y archivo.

Finalmente, en junio de 2010, se declaró apta a la Municipalidad de Paita para

asumir la transferencia, pero ello se programó para el año 2011, fecha en que

el Gobierno Central entrante desmanteló la municipalización.

Lo cierto es que las desavenencias partidarias y personales entre autori-

dades y funcionarios del Gobierno Regional -con su negativa a acelerar pro-

cedimientos de tipo administrativo-, terminan alterando y/o desbaratando

cualquier intento de planificación de actividades y presupuestos. Además, el

trabajo intergubernamental anduvo desarticulado desde el principio, puesto

que la Municipalidad de Paita no coordinó con el Gobierno Regional y saltó

a negociar directamente con el nivel central, con un CEM activo en efectuar

labores de difusión periódica de sus actividades.

En Morropón, la estructura del PIP incluía al alcalde en la toma de de-

cisiones gerenciales, pero en la práctica el Gobierno Regional prescindió de

él y lo derivó al Consejo Distrital y no de la Gerencia Política. Esta medida

excluyó a la Municipalidad de las decisiones políticas a escala interguberna-

mental, pese a que la representación edil estuvo involucrada desde el inicio

del proyecto y a que la Municipalidad otorgó un local para el funcionamiento

del equipo técnico del PIP, compuesto por coordinadores y acompañantes

pedagógicos. Al no delimitarse claramente las funciones del Gobierno Regio-

nal respecto a la asesoría técnica y la ejecución que competía al Estado, en

Morropón, se percibió al PIP como un instrumento del Gobierno Regional.

Esta apreciación exteriorizaba la disconformidad frente al proceder de los

responsables políticos del PIP.

En noviembre de 2011, el PIP Morropón había avanzado apenas un 36,6%

(SIAF-SP), con lo cual evidenciaba una baja capacidad de gestión. Ello se jus-

tificó por la demora de más de un año entre la aprobación y la ejecución

presupuestal (Morropón dependía, entonces, de la subregión Morropón-

Huancabamba), así como por la débil institucionalidad regional y la fuerte

politización del sector, que exponía intereses encontrados y rivalidades de

variado tipo entre los funcionarios. Con las elecciones regionales para el pe-

ríodo 2011-2014, el PIP entró en reorganización. Así, la administración regio-

nal entrante cambió a todo el equipo técnico del PIP, pero no estableció una

transferencia ordenada con los nuevos integrantes (Muñoz, 2011, 7 de julio).

Para el nuevo Coordinador General, todos quieren que el PIP funcione, pero

la presión por controlar los recursos ha incrementado los desfases entre el

Comité Técnico y la Unidad Ejecutora subregión Morropón-Huancabamba.

Estas trabas y tensiones ponen a discusión el tema de las funciones y

competencias que deben y que pueden asumir las municipalidades. Un nudo

I 163

fanni muñoz cabrejo

especialmente problemático en ambos casos -que evidencia los desfases

entre la visión y la priorización de lo educativo- se encuentra en el cumpli-

miento de la función correspondiente al diseño e implementación del Pro-

yecto Educativo Local (PEL). En Paita, el Secretario Técnico nos señaló, en

una entrevista efectuada en mayo de 2010, que el CEM y unos especialistas

de la UGEL habían iniciado su elaboración y, para concluirlo, requerían un

experto externo. No supimos más del proceso hasta que, en agosto de 2012,

se encontró en internet un documento elaborado por el CEM y la ST de Paita.

Fechado el 2009, este contiene un diagnóstico distrital con objetivos y estra-

tegias a favor de la municipalización de la gestión educativa.

En Morropón, la instancia que normativamente debe dirigir la construc-

ción participativa del PEL (el Copale) no funcionaba. La Municipalidad confor-

mó una Comisión de Elaboración de un PEL que se complementaría al Plan

de Desarrollo Concertado (Muñoz, 2010, 13 de mayo), pero la iniciativa no

terminó de concretarse. Desde 2011, en el marco del PIP y con la participa-

ción del Consejero Regional en Educación se ha retomado el desarrollo del

PEL, para lo cual se ha contado con la colaboración de un consultor externo.

Conclusiones

La investigación realizada muestra que las municipalidades atraviesan por un

proceso de transición a una gestión de tipo gerencial, en correspondencia

con la nueva arquitectura institucional y organizativa exigida por la descen-

tralización. Sin embargo, en las organizaciones ediles, el modelo de adminis-

tración burocrática aún no se llega a consolidar. El cambio al modelo geren-

cial no proviene de las dinámicas y demandas locales, sino que es impuesto

por el gobierno central de manera uniforme, como parte de la modernización

y reforma estatal. Así, observamos contradicciones entre las exigencias e in-

centivos para asumir el gerencialismo, que son respondidas con diferentes

estrategias ediles. En el caso de Paita, se observa una adecuación; mientras,

en Morropón, se opta por un modelo más autónomo.

En los discursos de los alcaldes, no se visibiliza que la gestión pública

constituya un ciclo de actividades correspondientes a la planeación estraté-

gica, la formulación presupuestaria y la programación, ejecución, monito-

reo y evaluación pertinente de las acciones públicas. Sin embargo, el discur-

so del alcalde de Morropón concibe la gestión bajo un enfoque que se guía

por los objetivos propuestos. Este es más pragmático, orientado al logro de

objetivos realistas y se plantea en función de los recursos disponibles en

164

I una perspectiva de desarrollo del campo y la ciudad. En su definición, este

¿de qué gestión educativa local hablamos?

sería un modelo alternativo, que incentiva la concertación y participación

ciudadana en la definición de las prioridades y el uso eficiente y transpa-

rente de sus recursos.

A partir de esto y tomando en cuenta que existe una gran heterogenei-

dad de municipalidades, que tienen poca vida como instancias democráticas

y con burocracias insuficientemente preparadas para brindar servicios públi-

cos, se requiere profundizar en la tipología de la gestión educativa realizada

por Grade (Arregui y Valdivia, 2009). Para ello, debe considerarse la impor-

tancia del análisis de la gestión edil para comprender el rol de las municipa-

lidades en la educación. Los entornos organizacionales y las lógicas ediles

estudiadas dan cuenta de que no es posible tener una mirada en educación

sin conocer el funcionamiento de estas organizaciones.

Históricamente, las municipalidades realizan múltiples actividades en

educación, que pueden coincidir o desbordar sus funciones normativamente

asignadas. Los casos analizados muestran la realización efectiva de un con-

junto de actividades en educación, principalmente, dirigidas a la infancia. Sin

embargo, la educación no constituye una de las prioridades de la gestión edil,

como se evidencia en su baja asignación y ejecución presupuestal frente al

resto de funciones ediles. Respecto a las competencias que podrían asumir

las municipalidades, la infancia es sin lugar a dudas la que le correspondería,

siempre que esté acompañada de asistencia técnica. Es más, en el trabajo

con la infancia, se concreta la intersectorialidad. Asimismo, la infraestructura

y el mantenimiento escolar son también competencias que podrían conti-

nuar asumiendo.

Llama la atención que las iniciativas de gestión educativa que se imple-

mentaron en las municipalidades estudiadas -como es el caso del Ppmge en

Paita y el PIP en Morropón- han incidido de manera desigual y discontinua en

la priorización de cada gestión edil en el tema educativo, así como evidencian

diferentes condiciones para el desarrollo de una gestión participativa. Es el

caso de Morropón, en donde la participación es un elemento que caracteriza

la gestión edil, el alcalde no estaba comprometido en liderar el desarrollo

educativo, pese a tener una representación en la Gerencia Política. Su ac-

tuación se limitó a acciones puntuales y de logística en un contexto donde el

PIP es controlado por el Gobierno Regional y ejecutado por un equipo que

funciona de manera paralela, sin contar con mecanismos de coordinación

intergubernamental. Otra era la situación de la Municipalidad de Paita, en la

cual la experiencia del Ppmge estaba circunscrita a determinados grupos e

intereses de la gestión edil, y no presentaba legitimidad social para funcionar.

Un aspecto que cabe destacar es que la presencia de lógicas diferencia-

das -burocracias híbridas- y la politización superpuesta a la implementación

I 165

fanni muñoz cabrejo

del modelo gerencial atraviesan las intervenciones ediles en la educación. En

las administraciones ediles de Paita y Morropón, predomina la hibridación,

es decir, la mezcla de criterios clientelares y meritocráticos en su entorno or-

ganizacional. Esta hibridación incide en sus experiencias de gestión educativa

y constituye así “sistemas de restricciones específicos” (Crozier y Friedberg,

1990). Estos últimos, hay que anotar, condicionan el accionar organizado de

los funcionarios; o más precisamente, sus lógicas de entender y ejercer la

gestión.

Las experiencias recogidas constituyen casos que muestran lo comple-

jo y problemático que resulta asumir la gestión educativa en el nivel local.

Habría que preguntarse qué pueden hacer los gobiernos locales, si con los

PIP podrían hacer algo, qué lugar ocuparon los proyectos en educación en

gestiones anteriores, si los asumen las nuevas gestiones y a qué se debe la-no

sostenibilidad de muchos. Si bien los casos de Paita y Morropón se originaron

como proyectos propios, con poca articulación con las UGEL (a diferencia de

casos como Julcán), su sostenibilidad es política. Es decir, con el cambio de

gobierno todo vuelve a fojas cero.

La tarea pendiente, entonces, sería identificar y fortalecer gobiernos lo-

cales que garanticen la sostenibilidad de proyectos de gestión educativa. La

participación no es espontánea, requiere incidencia política y condiciones de

gobierno que aseguren una adecuada priorización de proyectos de desarro-

llo de mediano y largo alcance. Pasa también por descentralizar el poder del

MEF, permitiendo mayor autonomía y posibilitando la articulación intergu-

bernamental e intersectorial. Estos casos no son generalizables, pero sirven

para ver qué están haciendo las municipalidades en educación. Se requiere

conocer que cuál es la trayectoria de la gestión local educativa, e integrar las

experiencias a los procesos macro de construcción de una institucionalidad

descentralizada y democrática. En Piura, por ejemplo, analizar experiencias

como La Arena o La Matanza puede renovar la mirada sobre lo que las mu-

nicipalidades pueden lograr al asumir la gestión local de la educación bajo

condiciones adecuadas.

166

¿de qué gestión educativa local hablamos?

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